La economía política de la reforma tributaria

Publicada el abril 30, 2021mayo 12, 2023 por aprendiz econometria

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La economía política de la reforma tributaria

Escrita por: Mauricio Olivera - Director

Columna en El Diario La República

El país se encuentra en una enorme encrucijada, en medio del tercer pico de la pandemia que está frenando la recuperación de la economía y con la necesidad de ajustar sus finanzas públicas para evitar poner en riesgo la estabilidad macroeconómica del país. Colombia, junto con México, Panamá, Uruguay, Perú, y Chile, se incluye entre los seis países de América Latina que cuentan con grado de inversión. La pandemia generó un aumento de gastos cercano a 4% del PIB y de la deuda a un nivel histórico de 60% del PIB.

Estructuralmente, mientras los países de la Ocde recaudan 34% del PIB, y los países latinoamericanos 23% del PIB, Colombia recauda 19%. Perder este grado de inversión puede afectar mucho más a la economía colombiana. Para enfrentar esta situación el Gobierno presentó una propuesta de reforma tributaria que ha generado un gran debate y el rechazo en algunos sectores.

Entre los elementos de esta propuesta se encuentran dos decisiones fundamentales que el Gobierno debe tomar. Por un lado, proponer simplemente un aumento en las tasas de tributación a la renta y en el IVA, o irse por la vía de cambios estructurales en el sistema tributario que permitan un mayor recaudo con las mismas tasas. Por otro, decidir a quién gravar, las personas o las empresas. Las decisiones del Gobierno fueron proponer una reforma estructural, eliminando algunas exenciones, sin aumentar las tasas, y gravar más a las personas que a las empresas, basándose en un desbarajuste estructural de la estructura tributaria que grava más a los agentes económicos que generan el valor agregado de la economía y el empleo -las empresas- que a quienes acumulan la riqueza -las personas.

Sobre la primera decisión, varios analistas han afirmado que una reforma estructural es conveniente y necesaria. La evasión y las exenciones y descuentos reducen el recaudo en cerca de 43%. Sin embargo, políticamente es una reforma difícil. Un estudio de Olivera, Pachón y Perry de 2010, ya citado por Econometría en este espacio, mostró que ahora, después de la reforma constitucional de 1991, es más complejo hacer una reforma estructural. La razón es que la buena intención de la reforma constitucional de 1991 de aumentar la participación política tuvo una consecuencia imprevista: la fragmentación política obliga a los gobiernos a discutir una reforma con más actores, lo que hace más difícil su tránsito de discusión y aprobación en el Congreso. Por eso, frente a la necesidad de recursos para ajustar las finanzas públicas, en el presente siglo los gobiernos han optado por aumentar alguna de las tasas impositivas sin proponer cambios estructurales en la estructura tributaria.

Sobre la segunda decisión, los datos muestran que mientras que en los países de la Ocde de los 11,3% del PIB de recaudo por sujeto gravado, 8,3 puntos porcentuales vienen de personas naturales y 3 de las empresas, y en América Latina de los 5,8% de PIB recaudados, 2,3 vienen de personas naturales y 3,5 de empresas, en Colombia de los 6,2% recaudados, 5 vienen de empresas y 1,2 de personas. Es decir, un análisis comparativo muestra que las empresas son más gravadas que las personas.

La mezcla de estas dos decisiones terminó siendo explosiva para la discusión de la reforma. La propuesta de eliminar las exenciones del IVA, que empezó a discutirse sobre los bienes de la canasta familiar, y la propuesta de ampliar la base tributaria del impuesto de renta personal, que creó la sensación de que el propósito era el de gravar más a la clase media, empezaron a generar un gran descontento. Aunque el Gobierno ya había lanzado el programa de Compensación de IVA, que devuelve recursos del pago de IVA a los hogares más vulnerables, y el objetivo de la reforma era gravar efectivamente a los ingresos altos -solo 5% de los hogares colombianos tiene ingresos per cápita mayores a $4 millones- la reforma terminó en grandes protestas. La iniciativa de unir a la reforma tributaria propuesta de gasto social para enfrentar la pandemia, dando incentivos al empleo y extendiendo el programa Ingreso Solidario hacia un programa de renta básica, no fue suficiente para aceptar, por ejemplo, el IVA a los servicios públicos, así este IVA no se aplicará a los estratos más bajos.

El momento de la discusión también es complejo. El riesgo de perder el grado de inversión y la estabilidad macroeconómica, con un déficit fiscal que puede llegar a 8,6% del PIB en el 2021, es alto. Sin embargo, la economía colombiana solo ha dado leves indicios de recuperación, y la tercera ola de contagios que está viviendo el país, y que ha llevado a las autoridades a decretar cuarentenas nuevamente, ha ahondado el descontento, a lo que se suma una vacunación que se encuentra muy lejos de llegar a la inmunidad de rebaño. El desempleo continúa alto, afectando a muchos hogares. Pero esperar al próximo año puede dificultar más la discusión: se trata de un año electoral.

Más importante aún, el descontento con la reforma puede estar dando señales más profundas. Por un lado, la desconfianza en las acciones del Estado, y por otro, la insatisfacción con la desigualdad y en general con el estado de cosas en que se encuentra el país. Si estas señales no son tenidas en cuenta, esta crisis puede ahondarse llevando al país a cambios extremos en el modelo económico. La crisis indica que son necesarias grandes reformas. No solo la tributaria. Econometría seguirá contribuyendo a la discusión en las siguientes columnas.

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Por un futuro promisorio para el sector lácteo

Escrita por: Arturo García, Socio de Econometría Consultores

Columna en El Diario La República

Colombia cuenta con condiciones excepcionales para el desarrollo de muchas actividades agropecuarias; la producción de leche y sus derivados es una de esas actividades. La dotación de tierras, la disponibilidad de agua y la ubicación en el trópico, que permite producir todo el año en los distintos pisos térmicos, le dan al país una gran ventaja comparativa. Sin embargo, es necesario volverla una ventaja competitiva; se cuenta con las condiciones necesarias, pero aprovecharlas es un gran reto.

El tema es relevante en la medida que a comienzo de la década del 2010 Colombia firmó acuerdos comerciales con los Estados Unidos y la Unión Europea, los cuales prevén una desgravación arancelaria láctea total en 2026 y en 2028, respectivamente. El acuerdo con la Unión Europea contempló una cooperación en la forma de apoyo presupuestario (recursos que entran al presupuesto nacional) por un valor de 30 millones de euros, que unidos a los recursos nacionales permitió contar con un presupuesto en promedio cercano de $100.000 millones por año en el periodo 2010-2017. Para enfrentar este gran reto, en 2010 se formularon los documentos Conpes (3675 y 3676) que establecieron la política para preparar al país, la cual se acompañó con un acuerdo de competitividad para la cadena láctea.

El tema es aún más relevante, cuando la lechería es una actividad que genera empleo para unas 700.000 personas en sus distintos eslabones. Esta actividad se desarrolla en prácticamente todos los municipios del país, con una participación muy significativa en el empleo rural. Además, la leche y sus derivados son un componente fundamental de la dieta de los colombianos para garantizar su seguridad alimentaria. Esto, muestra los potenciales costos que se asumirían al no tener un sector competitivo.

En este contexto, recientemente, contratada por la Unión Europea, Econometría Consultores ha concluido una evaluación independiente de dicho apoyo presupuestario y de la política láctea durante el periodo 2010-2018. La evaluación contó con la activa participación del Consejo Nacional Lácteo (CNL), donde se encuentra el gobierno nacional y los gremios del sector. Vale la pena resaltar los principales resultados y recomendaciones.

Respecto a las metas establecidas en las políticas, los resultados de la evaluación muestran que se han tenido avances en aspectos como: aumentos en producción y productividad, mejoras en el nivel de proteína en la leche, la inversión prevista en genética, una mayor formalización de actores de la cadena, el aumento en los ingresos de los productores, la mejora en el estatus sanitario y el fortalecimiento de los clústeres lácteos.

Todo esto es muy positivo; sin embargo, algunas metas de política no se cumplieron y en otros casos fueron bajas respecto al desafío existente. Al final se tiene que el sector aún no se encuentra preparado para competir, en buena medida porque las experiencias exitosas tienden a ser puntuales y no se han escalado para el conjunto del sector. Lo grave es que el tiempo se está acabando. Ya han pasado más de diez años de cuando se inició el proceso y restan algo menos de seis para el momento que se tendrá plena desgravación.

Si bien la fecha límite se aproxima, se puede hacer un cambio estructural. La evaluación recomienda centrarse en unos pocos temas estratégicos, con capacidad para desencadenar otros cambios. Lo primero, es mejorar la productividad y la calidad de la leche y sus derivados. Tomando como referente a productores líderes y a proyectos piloto, existe un gran potencial para mejorar la productividad, que es la base para un escenario gana-gana del conjunto de actores de la cadena. Este es el pilar fundamental sobre el cual se debe montar la transformación del sector lácteo.

Luego se debería contemplar un estímulo a la demanda que incluye promover: el consumo en la población de bajos ingresos, la diversificación de productos, sustitución competitiva de importaciones y un programa agresivo de promoción de exportaciones. Por otro lado, la eficiencia individual, que se logra en hatos y fábricas, debe complementarse con una eficiencia colectiva que se da en las regiones donde interactúan los actores. Con este objetivo sería fundamental apoyar: programas de pasturas, que tienen diferencias según pisos térmicos y regiones; el desarrollo y fortalecimiento de los clústeres; y los centros de acopio, que presuponen a su vez promover la asociatividad.

Estos pocos cambios son importantes y deben desencadenar muchos más; sin embargo, nada de esto se logra si no hay cambios institucionales y operativos. En lo institucional es necesario fortalecer el CNL para que actúe como una junta directiva del sector; contar con un observatorio que vaya más allá de trabajo pionero realizado por la Unidad de Seguimiento de Precios; fortalecer instancias públicas, en particular las encargadas del control sanitario; y abordar en la instancia del CNL el sistema de precios, que debería incluir ajustes. Por su parte en lo operativo, los avances mencionados pueden tomarse como experiencias piloto validadas, que pueden pasar a una segunda fase, donde se deben analizar las condiciones de replicabilidad para lograr por último su escalamiento; este es el cambio más significativo que debe hacerse.

En resumen, se ha recorrido un camino para mejorar la competitividad de la cadena láctea; ahora es el momento de consolidar los avances para estar preparados en el 2026.