Evaluaciones para un cambio social efectivo

Evaluaciones para un cambio social efectivo

Escrito por: María Camila Arias

El libro “Effective Altruism” de William MacAskill cuestiona cómo, a pesar de los múltiples intentos por mejorar los problemas sociales del mundo a través de donaciones o programas sociales financiados con impuestos, no hay mucha noción para los contribuyentes de qué tantos beneficios se están obteniendo en relación con la inversión realizada ni cuales de todos los programas se deberían priorizar. A partir de la experiencia en África Subsahariana del premio nobel de economía Michael Kremer, MacAskill argumenta que las políticas públicas y los programas sociales deben ser evaluados bajo una evidencia empírica y no a partir de un juicio de valor ideológico. Mientras la primera presenta datos observables en un marco estrictamente técnico (imparcial e irrefutable), el segundo se basa en percepciones subjetivas y las conclusiones van a depender del interés de quién las observa.

Entonces uno podría pensar como colombiano, ¡Eureka! por allí es. De hecho, los últimos dos gobiernos han realizado un esfuerzo importante por evaluar con evidencia empírica algunos de los programas en los que los impuestos que usted y yo pagamos se invierten. Sin embargo, hay dos recomendaciones que el nuevo gobierno podría tener en cuenta si de verdad queremos lograr transformaciones sociales en el país.

Mejorar disponibilidad y calidad de los datos.

Las evaluaciones de impacto son los métodos más conocidos para proporcionar evidencia empírica. Usualmente, se cree que una evaluación de impacto es solo un ejercicio econométrico que arroja un dato numérico que se traduce en qué tanto sirvió una política, pero en realidad este ejercicio implica mucho más en el antes y en el después.

En primer lugar, antes de realizar una evaluación de impacto es necesario contar con los datos suficientes para poder garantizar la calidad de los resultados que se van a obtener. Desafortunadamente, hoy en día se decide que se quiere evaluar el impacto de un programa cuando ya tiene un tiempo considerable funcionando y no hay datos apropiados. ¿Y qué sería apropiado?

Como una evaluación de impacto estima el efecto de una intervención a partir de una comparación entre quien sí recibió el tratamiento y quien no (controles), pues lo mínimo necesario es la información de esos dos grupos. Si se quiere entender mejor el mecanismo a través del cual la intervención está produciendo los cambios, es aconsejable monitorear los dos grupos antes, durante y después de la intervención. Al menos sobre los aspectos que se quieren evaluar (salud, educación, ingresos, por ejemplo). Esto último es clave para evitar que se pierda el contacto con los beneficiarios y al momento de realizar la evaluación de impacto no se cuente con la información. Además, para el Gobierno es más costo eficiente contar con estos datos porque reduce costos de recolección del estudio.

Para aquellas políticas cuyo presupuesto de monitoreo sea muy bajo, se puede acudir a información secundaria de otras entidades gubernamentales que pueden haberla recogido (Dian, Dane, etc.). Hoy en día, acceder a estos datos es engorroso. Sin embargo, garantizar el acceso a estos, ahorraría gasto público y mejoraría la calidad de los estudios contratados por el Estado. Es solo cuestión de lograr una mayor articulación entre agencias. Por ejemplo, en la evaluación del programa de Ingreso Solidario, la armonización de varias bases de datos fue de gran utilidad para su mejor implementación y evaluación.

Ahora, los datos siempre deben estar al mismo nivel en que se realizó la intervención. Una dificultad del reciente estudio que realizó Econometría Consultores sobre el impacto del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación es que, aunque los recursos (intervención) se entregaban por proyectos, la evaluación se realizó a nivel de departamento. Lo anterior porque se buscaba el impacto sobre indicadores de crecimiento económico, ciencia y tecnología, y estos datos sólo estaban medidos a nivel de departamento, no de proyectos. Cuando el impacto se mide sobre un nivel de observación diferente al nivel de la intervención se difumina el verdadero impacto y es más difícil encontrar un efecto, cuando lo haya. De ahí la importancia de que antes de la implementación los proyectos o programas diseñen la estrategia de evaluación de impacto y se recolecten los datos al mismo nivel de la intervención.

Conciencia: etapas de aprendizaje

En segundo lugar, es importante que el talento humano de las instituciones del Gobierno interiorice que las evaluaciones de impacto no necesariamente encuentran impacto. Es difícil que una política o programa sea efectiva la primera vez. Como cualquier otra invención (aviones, celulares, etc.) requiere de ensayos, evaluaciones y retroalimentaciones para que algún día llegue a ser tan funcional como se desea.

Por eso, cuando se evalúa el impacto de un programa y el resultado arroja que no se encontró impactos o son muy marginales, la opinión pública no debe concentrarse en desprestigiar políticamente el programa, sino en valorar positivamente que se está adelantando una evaluación de manera técnica y responsable y que se está tratando de entender qué funciona y qué no. Esto supone un reto de comunicación y educación hacia los ciudadanos, quienes deben entender que, más allá de los discursos populistas, se requiere tomar decisiones informadas con evidencia empírica. Sólo si se logra esta conciencia de las etapas de aprendizaje en política pública, se va a poder utilizar las evaluaciones de impacto como instrumento para un verdadero cambio social.

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¿Qué hacer con el programa de compensación del IVA?

¿Qué hacer con el programa de compensación del IVA?

Escrito por: Fabio Sánchez Torres - Profesor Universidad de los Andes

En diciembre de 2019 se sancionó la Ley 2010 de 2019, la cual estableció la creación de la compensación del impuesto sobre las ventas – IVA como “una compensación a favor de la población más vulnerable” y como una medida “para generar mayor equidad en el sistema del impuesto”. La norma estableció que la medida se implementaría gradualmente desde el 2020; y estipulaba que el Gobierno nacional podrá hacer uso de los programas de asistencia a la población vulnerable para la canalización de dichos recursos. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) sería el responsable de diseñar e implementar la metodología de la focalización de los hogares beneficiarios de la compensación, mientras que el Ministerio de Hacienda se encargaría de la asignación de los recursos.

El DNP seleccionó como los hogares beneficiarios, aquellos que viven en condición de pobreza extrema y, además, reciben Familias en Acción o Colombia Mayor y no reciben ninguna otra ayuda por parte de Prosperidad Social. Para 2020 la población objetivo fue de un millón de hogares y para 2021 dos millones. Para el Programa de Compensación del IVA, el Ministerio de Hacienda definió la entrega de una suma fija cada dos meses -$76.000 para 2021. Durante el año 2021 la Unión Temporal Econometría-SEI-Universidad de los Andes llevó a cabo la evaluación de operaciones y de impacto del programa de compensación de IVA.

Así, la evaluación encontró que la operación del programa fue (y sigue siendo) altamente positiva, máxime cuando se logró en un corto tiempo poner en marcha una intervención para beneficiar un millón de hogares. La evaluación de impacto arrojó cuatro conclusiones claves. La primera, 80% de los hogares focalizados por el programa tienen ingresos per cápita por debajo de la línea de pobreza monetaria y 44% viven en pobreza extrema. En este contexto, los beneficiarios perciben la transferencia de compensación de IVA como un pequeño alivio -que llegó en un momento de crisis como lo es la pandemia. La segunda, los hogares beneficiarios de la compensación del IVA se han visto en una menor necesidad de pedir préstamos, vender pertenencias o tener que comenzar a trabajar para poder pagar la alimentación, los servicios o los gastos de vivienda. La tercera, existen impactos negativos en empleo para las mujeres que no son jefes de hogar, que residen en las zonas rurales y en donde el jefe de hogar alcanza solo un nivel educativo de primaria o menos. La cuarta, el programa no tiene impacto en seguridad alimentaria -es decir, los hogares no compran más alimentos como consecuencia de la compensación del IVA. Tampoco se observan impactos en la educación de los hijos, ni en cumplimiento de las condicionalidades de Familias en Acción, ni en el empoderamiento femenino, ni en la violencia intrafamiliar, entre otros.

La evaluación también encontró que el programa de compensación de IVA, al otorgar un monto fijo de $76.000 a todos los hogares focalizados, le transfiere dinero a hogares que no han pagado IVA y les está devolviendo menos de lo pagado a otros hogares que pagaron por IVA más de $76.000 en el bimestre. Así, en la encuesta que se realizó para la evaluación del programa, 51% de los hogares indagados reportaron que pagaron $0,0 pesos de IVA, esto explicado por qué 64% de estos hogares realizan la mayor parte de sus compras en tiendas de barrio, que no adicionan este impuesto a los productos vendidos. Otros hogares compran en plazas de mercado y 32% realizan la mayor parte de sus compras en almacenes de cadena, que son establecimientos de comercio formal y responsables de recolección de IVA. De esta manera, la compensación de IVA está generado inequidades horizontales, en contra vía del objetivo del programa que es “generar mayor equidad en el sistema del impuesto sobre las ventas, reduciendo la regresividad que este impuesto tiene sobre los hogares en situación de pobreza y pobreza extrema”.

El análisis de impacto evidenció que la transferencia monetaria de la compensación de IVA no está reduciendo la pobreza monetaria, ni modificando las decisiones de gasto de las familias, permitiéndoles únicamente endeudarse un poco menos que sus pares no beneficiarios. De hecho, se evidenciaron impactos no deseables en la oferta laboral de las mujeres no jefes y en el ingreso per cápita del hogar. En adición, los datos de la encuesta señalan que el IVA efectivo pagado por los hogares depende del tipo de almacén en donde realizan las compras alimentarias.

Dado estos resultados, se propuso que, en vez de compensación de IVA, se implementara un sistema de no cobro de IVA a los hogares en pobreza y extrema, según la clasificación del Sisbén. Colombia tiene hoy los sistemas de información que permitirían con inversiones menores determinar en los sitios de compra qué hogares y hasta qué monto pueden ser sujetos del no cobro de IVA. El traslado a un sistema de no cobro permitiría, así, una mejor focalización de los recursos, y disminuiría los efectos negativos encontrados en la oferta laboral y podría conducir, resultado de una disminución en los precios, a una mayor capacidad adquisitiva. La implementación hacia un sistema de no cobro podría empezar en los grandes centros urbanos, y con el tiempo, en los centros poblados más pequeños y las zonas rurales.

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A step to the left

On June 19, Colombians elected Gustavo Petro as their president for 2022-2026. This is a relevant change for the country. First, he is the first leftist president who generates uncertainty. However, moderation of his policies is expected since he does not have majorities in Congress, and he made many alliances with the political center during his campaign.

On the other hand, the economy has shown important signs of recovery, which is why the growth forecast is updated to 8.5% for 2022.

Un paso a la izquierda

El 19 de junio, los colombianos eligieron a Gustavo Petro como su presidente para el periodo 2022-2026. Se trata de un cambio relevante para el país. En primer lugar, es el primer presidente de izquierda lo que genera incertidumbre. Sin embargo, se espera una moderación de sus políticas, puesto que no cuenta con mayorías en el congreso y durante su campaña hizo muchas alianzas con el centro político.

Por otra parte, la economía ha mostrado señales importantes de recuperación, por lo cual se actualiza el pronóstico de crecimiento a 8.5% para 2022.

La formación para el trabajo y el Sena: en el camino correcto

La formación para el trabajo y el Sena: en el camino correcto

Autor: Mauricio Olivera

Tal y como lo planteó Econometría en su libro “Colombia después de la pandemia, la urgencia de lo estructural”, la formación para el trabajo es columna vertebral para la generación de empleo. La reducción de costos tiene efectos positivos sobre la informalidad, pero sus efectos sobre la generación de empleo son marginales. Ejemplo de esto es la reforma tributaria del 2012, que al trasladar algunos parafiscales de la nómina (SENA, ICBF, salud) al impuesto de renta (el CREE) tuvo efectos importantes en la informalidad, pero no en el empleo.

La generación de empleo está más relacionada con la productividad laboral, que a su vez está atada a la formación del trabajo pertinente y con calidad. El libro muestra que la diferencia más importante entre la oferta laboral (quienes ofrecen su trabajo buscando empleo) y la demanda laboral (las empresas que necesitan trabajadores) está en la formación técnica y tecnológica. El gráfico muestra que mientras para la educación secundaria y universitaria hay más personas buscando trabajo que vacantes, es decir, hay desempleo, en la educación técnica y tecnológica ocurre al revés: hay vacantes que no se pueden cubrir por falta de competencias de los trabajadores.

Este diagnóstico se relaciona con el estudio de la OCDE del 2019, que plantea que una de las trampas del desarrollo en América latina es la baja productividad laboral. Un trabajador latinoamericano produce alrededor de 35% de lo que produce un trabajador de la Unión Europea, y Colombia es de los países con menor productividad laboral. No es un juicio de valor respecto a los trabajadores colombianos, es más bien una necesidad desde la política de formación para el trabajo, que debe ser pertinente y con calidad. Para esta política, el país cuenta con el SENA, entidad pública que recibe una cantidad importante de recursos. Antes de la reforma tributaria del 2012, este ingreso era el 2% de la nómina formal del país, y hoy está relacionado con el crecimiento de la economía. Colombia es entre los países en América Latina el que más cuenta con recursos para la formación para el trabajo.

Sin embargo, es necesario evaluar la pertinencia de su formación. El objetivo del SENA debe ser la empleabilidad de sus egresados. La actual administración del SENA entendió muy bien esa necesidad. Está recopilando información sobre la calidad de su formación por parte de los empresarios, haciendo un seguimiento continuo a la tasa de vinculación de sus egresados, y generó mecanismos de relacionamiento eficiente con los empresarios.

Sobre el primer punto, la segunda encuesta de calidad de la formación de los trabajadores, que ya lleva dos ediciones, una en 2021 y otra en 2022, muestra que para cerca de 92 mil empresas el 85% de ellas está dispuesto a contratar un aprendiz del SENA. Por sector económico, esta disposición varía entre el 96% en servicios públicos básicos y el 79% en actividades financieras y de seguros, y regionalmente entre el 91% en Bolívar y San Andrés, y 79% en Nariño y Putumayo. Sobre el segundo punto, la vinculación laboral de egresados del SENA muestra que a junio del 2022 6 de cada 10 egresados (el 60,2%) están empleados gracias a la formación recibida en el SENA y esta tasa ha crecido de manera constante.

Sobre el tercer punto, creó la Unidad de Atención Integral al Empresario, con gestores empresariales que ha atendido 125 mil empresas entre el 2018 y el 2021 y ha firmado convenios que buscan aumentar la competitividad del recurso humano a través de la capacitación o la trasferencia de conocimiento con grandes empresas con Frisby, Corona y Renault. El modelo busca no solo llevar el portafolio de servicios a las empresas, sino también entender cuáles son las necesidades de talento que requieren, para ir adaptando los diseños curriculares y así hacerlos más pertinentes.

Estás acciones recientes van en la dirección correcta. Primero, la identificación de brechas de capital humano se debe hacer con los empresarios. Es el aparato productivo el protagonista, y las entidades de formación como el SENA deben adaptar sus programas a estas necesidades, especialmente ahora en un mundo cambiante después de la pandemia. La unión SENA y las empresas, utilizando también otros mecanismos que ya existen como el Servicio Público de Empleo, ayuda a responder de manera más efectiva a las necesidades de capital humano con pertinencia y calidad. Segundo, el enfoque regional es esencial. Colombia es un país de regiones, y cada región tiene un aparato productivo diferente, con unas necesidades de capital humano diferentes. El análisis regional de la encuesta es importante para adaptar la formación a estas necesidades de capital humano específicas, pero el SENA debe seguir avanzando para dar respuestas más efectivas a las regiones. Por ejemplo, el Consejo Directivo está compuesto por representantes de entes nacionales y le responde al gobierno nacional más que a los territorios.

Es la dirección correcta y entendiendo la formación como una política de Estado, se debe construir sobre lo construido. Es importante que se institucionalice la encuesta de calidad de la formación, que ya tiene dos puntos en el tiempo, 2021 y 2022, y se hagan revisiones y mejoras continuas para fortalecerla. La Unidad de Atención Integral al Empresario debe hacer parte de la institucionalidad del SENA, y se debe revisar el desempeño de las mesas sectoriales, más dedicadas hoy al Marco Nacional de Cualificaciones.

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La propuesta de reforma pensional de los dos candidatos

La propuesta de reforma pensional de los dos candidatos

Autor: Mauricio Olivera

La primera vuelta dejó dos candidatos con dos propuestas de reforma pensionales diferentes. Cada una tiene aspectos favorables y desfavorables y permite dilucidar objetivos distintos. Para analizarlas, partamos de un diagnóstico largamente discutido. El sistema pensional colombiano tiene tres grandes retos que pueden clasificarse en el siguiente orden: primero, su baja cobertura. Solo 1 de cada 4 adultos mayores tiene pensión y solo 1 de cada 3 trabajadores cotiza. Segundo, desigualdad y regresividad. Las pensiones del Régimen de Prima Media (RPM) administrado por Colpensiones son en general más altas que las de los fondos privados y dan subsidios más altos a quienes más recursos pueden ahorrar. Tercero, un reto financiero en el sistema administrado por Colpensiones, pues los recursos recaudados no alcanzan para pagar las pensiones y es necesario acudir a los impuestos, monto que alcanza a ser 1% del PIB.

Para enfrentar la baja cobertura es necesario entender que esta nace del mal funcionamiento del mercado laboral y que es necesario reformar la legislación para permitir la cotización de muchos trabajadores al sistema pensional. Un esquema alternativo es la pensión universal, no basada en una cotización a la nómina sino pagada con impuestos, esquema propuesto por la misión de empleo cuyos resultados el gobierno presentó recientemente. La desigualdad proviene de la diferencia de la forma de liquidar la pensión entre los dos regímenes, el RPM y el Régimen de Ahorro Individual (RAIS) administrado por los fondos privados. En el primero el cálculo de la pensión se basa en el salario, mientras que en el segundo se basa en el monto ahorrado, y esto genera una diferencia en el monto de la pensión. La regresividad se da en la medida en que en el RPM lo cotizado no alcanza para cubrir el monto de la pensión y son necesarios recursos adicionales. Mientras más alta sea la pensión, es decir, mientras más capacidad de ahorro haya tenido la persona a lo largo de su vida laboral porque tuvo un mayor salario, más alto es el subsidio. De ahí entonces nace el reto financiero. Los recursos adicionales para las pensiones del Régimen de Prima Media provienen de los impuestos, dado que lo que cotizan los trabajadores no es suficiente para pagar las pensiones. Se enlaza el tema financiero con la baja cobertura.

¿Cómo enfrentan estos retos las propuestas de los dos candidatos? El programa de gobierno del candidato Rodolfo Hernández entiende que el problema de baja cobertura nace en el mercado laboral y enfoca parte de sus objetivos en la generación de empleo productivo y formal. Lo llama empleo digno y vocacional. Busca además fortalecer el programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) atado al programa Colombia Mayor, y plantea además una renta básica para aquellos adultos mayores que no hayan logrado cumplir con los requisitos para obtener una pensión. Estos son dos puntos favorables que buscan aumentar la cobertura.

Sobre la regresividad y la desigualdad y el reto financiero, la propuesta no es clara. Su programa de gobierno afirma que se gravarán con impuestos las pensiones altas, y que Colpensiones se reformará para competir con los fondos privados, captando ahorros y generando inversiones. Sobre este punto, la propuesta más discutida es la de pilares, en la cual el RPM y el RAIS se complementan, con los trabajadores cotizando parte de su salario en Colpensiones y otra parte en los fondos privados. De esta manera se eliminarían los subsidios de las pensiones altas, lo que ayudaría a disminuir la regresividad y a alivianar la presión sobre las finanzas públicas.

Sin embargo, en la propuesta del candidato Rodolfo Hernández parece ser que se liquidarían y pagarían las pensiones altas, manteniendo la regresividad, y se recuperarían solo parte de estos recursos con impuestos. Sobre Colpensiones, no es claro si se convertiría en una AFP y competiría por afiliados con los fondos privados. Estos dos puntos son discutibles, pues lo que debería buscarse es eliminar la regresividad y reducir el reto financiero, y el Estado y el mercado -Colpensiones y los fondos privados- pueden cumplir misiones diferentes, complementándose, y no competir entre ellos.

La reforma propuesta por el candidato Gustavo Petro se basa en la reforma de pilares, que es la mejor alternativa frente a la pensión universal debido a los costos fiscales y a la necesidad de una reforma tributaria que esta última acarrearía. Sin embargo, plantea que en Colpensiones se cotizarán hasta 4 salarios mínimos, y, en la medida en que menos del 10% de los trabajadores ganan por encima de este nivel, la mayoría de los trabajadores estará en este régimen. Persistiría entonces gran parte de la regresividad, las finanzas públicas seguirían presionadas por recursos adicionales para pagar estas pensiones en el futuro, y el papel del RAIS se reduciría. El sistema de pilares es adecuado para enfrentar los retos de desigualdad, regresividad y financieros, pero a un nivel inferior de salarios mínimos cotizados en Colpensiones. Sobre la cobertura no ahonda en una reforma laboral para generar empleo formal y de esta manera aumentar la cobertura. Propone también de aumentar el monto de recursos que Colombia Mayor transfiere a los beneficiarios que no lograron los requisitos de pensión.

En suma, las dos propuestas tienen puntos favorables y desfavorables. La del candidato Hernández busca aumentar la cobertura, lo que es adecuado, pero no es clara sobre el papel del Estado en el sistema pensional. La del candidato Petro busca que el Estado juegue un mayor papel, lo que si no es implementado adecuadamente podría no ser sostenible, aunado a que no presenta soluciones para la baja cobertura.

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El próximo gobierno y el desarrollo sostenible

El próximo gobierno y el desarrollo sostenible

Autor: Oscar Rodríguez

El próximo gobierno, cualquiera que sea, deberá consolidar las acciones programadas para el desarrollo de varias agendas de sostenibilidad, establecidas a partir de compromisos internacionales que ha adquirido el país. La más importante y general es la relacionada con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), la cual define metas concretas a obtener hacia 2030. Para ello, Econometría está desarrollando un estudio de evaluación de la coherencia de las políticas necesarias para cumplir los ODS relacionados con temas climáticos, ambientales, de gestión de riesgo y de desarrollo agropecuario sostenible.

El principal problema que tendrá el próximo gobierno en desarrollo sostenible no es definir hacia dónde ir. Los compromisos y objetivos están claramente definidos, las acciones necesarias están establecidas y se han comenzado a desarrollar muchas iniciativas por los gobiernos anteriores. El verdadero reto es encontrar cómo alcanzar la eficiencia del aparato estatal y la articulación institucional para garantizar la eficacia de las intervenciones de política y, por ende, lograr la efectividad de dichas acciones.

Un ejemplo es la agenda climática, dentro de la cual Colombia ha sido líder en establecer objetivos y propósitos. Se aumentó la ambición en las metas para buscar la carbononeutralidad en 2050 y tener una senda de desarrollo resiliente con alta adaptación a los efectos del cambio climático. Para implementar esta agenda se han formulado múltiples políticas, estrategias y planes. El próximo gobierno deberá incorporar dentro del Plan Nacional de Desarrollo las iniciativas correspondientes para ejecutarlas.

También se han expedido leyes como la de Cambio Climático en 2018, que establece el Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) y la de Acción Climática en 2021, que establece las metas de corto, mediano y largo plazo para un desarrollo bajo en emisiones de carbono y resiliente al clima. Una tarea urgente es su reglamentación para pasar del diseño y la planificación a la implementación de medidas efectivas. Eso incluye establecer las reglas del juego para el funcionamiento del Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) y en general de los mercados de carbono. Econometría ha participado en los estudios de diseño del SCE y ha realizado varios estudios para recomendar reglas del juego en los mercados voluntarios de carbono. Así pues, la mayoría de los insumos están disponibles, pero se deben expedir los actos administrativos correspondientes. Se debe terminar de crear e interconectar los sistemas de información climática, así como fortalecer las capacidades técnicas y humanas de las entidades que deben usar esta información. También se deben adelantar temas pendientes como la defensa de los páramos, aprobar el Acuerdo de Escazú e implementar el CONPES de control de la deforestación.

Para consolidar las políticas, planes y estrategias formuladas y establecer una ruta de implementación, en 2021 se formuló la Estrategia Climática de Largo Plazo (E2050). Esta es una agenda prospectiva que además de buscar la mitigación y adaptación frente al clima, plantea las transformaciones estructurales necesarias buscando el bienestar de la población y mejorar la competitividad en un mundo futuro, cada vez más preocupado por el ambiente.

Estos cambios incluyen: mejorar el conocimiento y la capacidad de tomar decisiones; adecuada gestión de la biodiversidad; innovación tecnológica productiva, economía circular y bioeconomía; una transición energética diversificada; ciudades inteligentes, etc.

Los objetivos transversales, como el ambiental, necesitan mayor articulación entre entidades, pues la arquitectura institucional del país está diseñada con un enfoque sectorial. El logro de los objetivos de largo plazo requieren la implementación de políticas de sostenibilidad tanto generales como específicas para cada sector.

La articulación institucional es similar a esas carreras en donde dos personas se amarran de un pie para avanzar. Se deben poner de acuerdo en pisar al tiempo y correr a un mismo ritmo. Cada corredor debe tener buena coordinación en su cuerpo y además entender y adaptarse a los movimientos del otro. Si esto es difícil entre dos personas, imaginemos a 16 ministerios tratando de avanzar de manera coordinada cuando cada uno tiene sus propios afanes y metas sectoriales que cumplir. Sin embargo, aunque es una tarea compleja, no es imposible de lograr; las orquestas sinfónicas lo hacen todo el tiempo, pero se requieren las señales de un director que le indiquen a todos el ritmo y a cada uno la intensidad y el momento en el que debe entrar. A esto es a lo que se le llama comúnmente la voluntad política.

La voluntad política frente a los temas transversales implica un nivel de prioridad alta del tema por parte del gobernante de turno. Los temas transversales, como los ambientales, la inclusión productiva, inclusión social, el enfoque diferencial y lucha contra la corrupción, son políticamente correctos y populares, por lo que suelen estar enfatizados en los planes de gobierno de los candidatos, pero no en la gestión. La verdadera voluntad política solo se podrá evidenciar si el próximo presidente toma la batuta del tema para dirigir con ímpetu esa orquesta.

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La confianza en el Estado, columna de Econometría

La confianza en el Estado

Autor: Mauricio Olivera

Antes de la pandemia, Colombia venía avanzado de manera paulatina en sus políticas sociales, en un entorno macroeconómico estable, cumpliendo con los límites de la política fiscal. De hecho, uno de los activos más importantes con el que contamos los colombianos es la estabilidad macroeconómica. Excepto la crisis de 1999 -antes de la generada por la pandemia- no hemos sufrido de la volatilidad macroeconómica de Argentina o de implosiones económicas como la venezolana. Históricamente, la década de los 80 se denomina “la década perdida” de América Latina porque la mayoría de países de la región sufrieron crisis económicas profundas debido a su alto nivel de deuda pública y su inestabilidad fiscal.

Colombia fue uno de los pocos países que no sufrió esta crisis. Sin embargo, los buenos resultados macroeconómicos no se han visto acompañado por buenos resultados en la gestión del gasto público. Los colombianos confiamos muy poco en el Estado. A pesar de los avances sociales que se han logrado en este siglo, que se reflejan en la reducción de la pobreza, que de acuerdo con los datos del Banco Mundial se redujo de 16,8% en el año 2000 a 4,9% en 2019, vemos el Estado como un ente paquidérmico y corrupto. Datos de la encuesta de Latinobarómetro prepandemia muestran que para el 2018 la confianza en el gobierno era de 22%, siendo esta una de las instituciones con menor confianza, al lado del Congreso y de los partidos. Otra encuesta, Edelman Trust Barometer, muestra que para 2021 la confianza en el gobierno colombiano es de 33%, ubicando al país en el puesto número 25 entre 28 países donde se realiza la encuesta.

La poca confianza en el Estado puede basarse en varias hipótesis. Una de las más recientes, planteada por la OCDE en 2018, afirma que a medida que se va reduciendo la pobreza va creciendo una clase media vulnerable, con posibilidades de caer en la pobreza, y más exigente con el Estado. La insatisfacción con los servicios públicos, la educación pública, y la seguridad ciudadana es creciente. Y a este hecho estructural de baja confianza en el Estado se le suma la crisis generada por la pandemia, que aumentó la pobreza, generó desempleo y redujo los ingresos de muchos hogares.

Por esto es necesario fortalecer el papel del Estado. En su libro “Colombia después de la pandemia: La urgencia de lo estructural” Econometría plantea que los resultados macroeconómicos del Estado en términos de la estabilidad macroeconómica han sido satisfactorios. Sin embargo, los resultados microeconómicos, en términos de eficiencia del gasto público y la satisfacción de los ciudadanos, han sido mediocres.

Para enfrentar este reto, es necesario que llegue un gobierno que genere confianza, que tenga como objetivo atacar la corrupción, pero es importante ir más allá. Varias propuestas. Por un lado, la reforma presupuestal. En Colombia se sabe cuánto gasta el sector público, y se controla cada peso que se gasta, pero no se sabe exactamente para qué se gasta y qué se logra con ese gasto. Es importante reformar la forma de hacer el presupuesto a una que permita identificar y hacer seguimiento a los programas y proyectos para identificar si ese gasto es eficiente para lograr sus metas e impactos en la calidad de vida de los ciudadanos.

Se conoce el presupuesto por entidad, y su división entre gastos de nómina, transferencias e inversión, pero no se sabe si el gasto de nómina está condicionado a algún resultado específico, o atado a la inversión. Para esta reforma, la coordinación entre el Departamento Nacional de Planeación, encargado del gasto de inversión, del Ministerio de Hacienda, encargado del gasto de funcionamiento (nómina y transferencias), y del Departamento Administrativo de la Función Pública, el departamento de talento humano del Estado, es esencial. Otro punto importante es la cultura de servicio al ciudadano. Contamos con un Estado desconectado de las necesidades y las exigencias de los ciudadanos. El servicio al ciudadano en muchos casos es paquidérmico. Mientras que en el mercado se ha evolucionado hacia un servicio experiencial, en el Estado no existe una cultura de servicio acompañada de unos procesos que lo agilicen.

Aunque uno de los grandes logros de la Constitución de 1991 es la tutela para agilizar el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos, y cuando no se cumple un derecho, el desacato puede llevar una orden de arresto de un funcionario, este mecanismo debería ser la excepción. En muchos casos es la regla. Mientras más tenga que usar el ciudadano este mecanismo para lograr el cumplimiento de sus derechos, menos confianza en el Estado tendrá. Claramente, es necesario compatibilizar las exigencias ciudadanas con las capacidades del Estado, pero para eso es importante entender bien no solo con cuantos recursos se cuenta, sino también para qué se usan y la eficiencia en su uso. Este punto nos lleva nuevamente a una reforma presupuestal.

La pandemia generó un aumento en el gasto público y una disminución en los ingresos por impuestos, y por consiguiente un aumento de la deuda. El país enfrenta la doble obligación de ajustar las finanzas públicas para preservar la estabilidad macroeconómica y sostener o inclusive aumentar el gasto público para continuar atendiendo los efectos negativos de la pandemia. Es un doble reto: una reforma tributaria, ojalá basada en la confianza de los ciudadanos. Pero para esto es esencial fortalecer el desempeño del Estado para atender las necesidades de los ciudadanos. Ganarse la confianza de los ciudadanos.

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Dilemas de un nuevo gobierno, columna de Econometría

Dilemas de un nuevo gobierno

Autor: Arturo García

Colombia enfrenta una situación compleja en muchos frentes: déficit fiscal, alto endeudamiento, financiamiento de las pensiones, balanza comercial deficitaria, desempleo y empleo precario, y en lo rural grandes brechas respecto a zonas urbanas, baja utilización del suelo disponible, procesos sistemáticos de deforestación, cultivos ilícitos y la minería ilegal, y violencia persistente. Esto nos obliga a enfrentar los problemas, salvo que se gaste de manera irresponsable la bonanza pasajera asociada a los precios del petróleo y el carbón. El próximo gobierno más vale no confíe en esta bonanza, porque tendrá un riesgo alto de tener problemas aún más graves antes de que termine su mandato.

En el escenario de lo que sería la formulación del plan de desarrollo se tienen dos grandes dilemas. El primero apunta a cómo lograr una mejora significativa del bienestar (objetivo último del Estado), que se puede aproximar con la doble inclusión, social y productiva. Hasta ahora el énfasis de programas públicos ha estado en la inclusión social como vía para lograr la inclusión productiva. Sin embargo, el libro de Econometría Consultores “Colombia después de la pandemia: la urgencia de lo estructural” muestra que esto no se da en el corto o mediano plazo (10 años). En cambio, la alternativa de dar prioridad a la inclusión productiva ha tenido resultados importantes, por ejemplo en pequeños productores rurales, manteniendo el apoyo humanitario para la población en vulnerabilidad extrema.

El segundo, en particular si la apuesta es por la inclusión productiva, ha sido planteado desde el comienzo de la economía del desarrollo. La tendencia dominante es apoyar a múltiples sectores para que a partir de economías de escala y externalidades pecuniarias lograr un salto en el desarrollo; se conoce como equilibrio balanceado planteado por Rosenstein-Rodan y posteriormente modelado por Paul Krugman. La alternativa es la apuesta por un equilibrio desbalanceado, donde unos pocos sectores se estimulan, los cuales a su vez jalonan a los demás sectores vía encadenamientos hacia adelante y hacia atrás, como lo proponía Hirschman. La decisión dependerá de las capacidades y las posibilidades de financiación. Cuando hay abundancia de recursos, las primeras opciones son factibles; las segundas priman en un escenario donde las capacidades y los recursos son limitados, como el actual de Colombia.

Asumiendo que se opta por las segundas opciones, quedan dos aspectos a resolver: ¿Cuáles serían esos sectores? Y ¿cómo hacerlo? Más que una escogencia a dedo, debemos concentrarnos donde tenemos ventajas comparativas, que podrían llegar a ser competitivas. El mayor reto es desmitificar el concepto de que el desarrollo es equivalente a contar con sectores de punta. Eso sería desconocer las ventajas de la división del trabajo. Lin en “Economic Development and Transition” muestra como los países logran su desarrollo en la medida que aprovechan sus ventajas comparativas, y cuando se va en contra de esas ventajas comparativas se padecen efectos negativos, como los mencionados en el primer párrafo.

En el capítulo “Una ventana de oportunidad en el sector agropecuario” del libro se plantea que Colombia solo tiene dos factores de producción en los que tiene una ventaja comparativa: tierra y agua. En tal sentido, el sector agropecuario es estratégico. Si bien no todos los productos son competitivos, muchos tienen el potencial de serlo. Tomando como base la información de la Encuesta Nacional Agropecuaria, las posibilidades de mejora de productividad son enormes en prácticamente todos los productos, sin el requerimiento de inversiones muy grandes. Se trata de transferir adecuadamente a los productores las posibilidades tecnológicas ya existentes.

El trabajo que viene haciendo la Fundación Alpina como laboratorio social permite mostrar que se trata de una posibilidad factible. Distintos proyectos validan esas mejoras teóricas de productividad en la práctica. Más importante, muestran cómo lograr esos resultados gracias a la gestión de conocimiento. Promover el desarrollo agropecuario por parte de los más pequeños productores no se logrará por arte de magia. Es necesario recorrer un camino que inicia con la validación de pilotos con potencial de escalamiento; luego debe constatarse que los pilotos pueden replicarse en distintas condiciones, y por último, se llega al escalamiento.

Los pilotos están un tanto desprestigiados porque se tiende a pasar de validarlos a escalar, lo que es casi una garantía de fracaso. Evaluar la replicabilidad y las condiciones de escalabilidad de los pilotos son pasos que no pueden saltarse. No sea el camino más rápido, pero si es más seguro. No haber hecho este trabajo se refleja en las múltiples políticas que el país ha tenido para el sector agropecuario sin mayores resultados en los últimos 30 años.

Un comentario final, una apuesta técnica, además debe ser política. La propuesta que se propone (pilotos, réplicas y escalamiento) es factible realizarla en cuatro años, pero requiere que sea una apuesta desde el primer día de gobierno.

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