La descentralización en Colombia puede entenderse como un proceso que tiene al menos tres dimensiones: la política, la administrativa y la fiscal. La primera alude principalmente a la elección de mandatarios locales (alcaldes y gobernadores); la segunda, se relaciona con las facultades y competencias de las entidades territoriales frente a las políticas sectoriales; y la tercera, atañe a la transferencia de recursos del nivel central a las entidades territoriales (municipios y departamentos).

Desde los años 80 del siglo pasado, se ha buscado generar un marco normativo alrededor de tales dimensiones de la descentralización, empezando por la Ley 14 de 1983 que buscaba el fortalecimiento de la capacidad impositiva local, al incrementar las transferencias del Gobierno Nacional hacia las entidades territoriales; pasando por el Decreto Ley 77 de 1987 conocido como el Estatuto de Descentralización; y desde luego, por la Constitución Política de 1991. Posteriormente, han sido establecidas otras normas importantes en esta materia y, recientemente, se ha enfatizado en los planes nacionales de desarrollo 2018-2022 y 2022-2026 en la necesidad de ahondar en la descentralización como mecanismo de equidad territorial.

Lo anterior muestra un amplio acervo normativo que, sin embargo, no siempre resulta preciso ni suficiente para asegurar el desarrollo de la descentralización desde sus tres dimensiones. En este contexto, se creó en 2021 la Misión de Descentralización (Decreto 1665 – 2021) como una “Iniciativa participativa, independiente y transparente que recoge ideas y recomendaciones de diversos actores a lo largo y ancho del país para evaluar el modelo actual de descentralización y presentar propuestas constitucionales y legislativas para definir y ordenar la distribución de competencias y fuentes de financiación entre la Nación y las entidades territoriales” (DNP, 2024).

La expansión exponencial del uso de la Inteligencia Artificial (IA) en cada vez más tipos de aplicaciones resulta innegable. Su usabilidad y adaptabilidad a distintas necesidades la convierten en una herramienta cada vez más útil y accesible, generando mayor interés e inquietud sobre sus alcances y requerimientos. Desde Econometría Consultores pasamos a relatar una experiencia concreta que contribuya a promover los posibles usos de la IA en el campo de la investigación social y evaluación de proyectos, en especial en lo relativo al rol del “factor humano”.

En una consultoría se requería revisar siete mil sesenta y nueve (7.069) carpetas compuestas por 3´954.820 páginas en un lapso de treinta días. Se trataba de una documentación generada por instituciones del nivel municipal y departamental que permitiría “valorar de forma objetiva el avance del territorio en el compromiso por los niños, niñas y adolescentes”. Suponiendo que podría haberse recurrido a un gran número de personas para cumplir con la revisión documental en el volumen y tiempo previsto, la estandarización de criterios en la revisión de los mismos hubiese resultado difícil de lograr y de validar. Por esta razón la decisión fue utilizar la IA como una herramienta de análisis de pruebas basadas en documentos de texto.

Para presentar la experiencia es importante señalar las dos grandes características de la IA: en primer lugar está diseñada para entender el lenguaje usual o, para decirlo coloquialmente, habla en nuestro mismo idioma, por lo tanto las consultas o instrucciones se realizan mediante el lenguaje con los llamados “prompts”; por otro lado, cuenta con una arquitectura de procesamiento lógico estructurado elabora sus “algoritmos” , a partir de una secuencia  de instrucciones, –las cuales deben ser lógicas, sistemáticas y previamente definidas–,realizan una determinada tarea como: solicitudes de búsqueda e identificación, ordenamiento o análisis de la información suministrada.

La revisión documental, para evaluar las acciones realizadas en el marco del Compromiso por la Niñez, suponía identificar si esas acciones previamente definidas se encontraban efectivamente ejecutadas. El análisis se debía realizar a través delas distintas áreas temáticas que el Compromiso por la Niñez abarca, como: educación, nutrición y salud, prevención de violencias, participación de la niñez, estructura y gobierno territorial. Este trabajo que la IA debía procesar, requería del diseño de los prompts y algoritmos mencionados para lo cual se recurrió al} realizar un panel de expertos para la revisión de los criterios de valoración en las distintas áreas mencionadas. Su experticia permitiría no solo una mayor precisión en la redacción de los prompts, si no, también, redundaría en contemplar  criterios más precisos para el diseño de los algoritmos.

Si es cierto que la IA puede hacer todo “ella” sola, ¿para qué el panel de expertos?

Un ejemplo de una de las instrucciones propuestas por la IA en la elaboración de prompts fue: “los listados de asistencia deben incluir información detallada sobre la participación de niños, niñas y adolescentes en la consulta”. Los expertos la ajustaron así: “los listados de asistencia deben incluir información del territorio, especificar o nombrar la actividad a realizarse y contener datos de identificación de quienes participan en la consulta desagregada por variables de sexo, edad, pertenencia étnica y ruralidad”.

Pero, ¿la Inteligencia Artificial no es capaz acaso de poseer un conocimiento del tema, así como  de la forma o estrategia más adecuada para hacerlo? Pues en principio la respuesta es sí, y tan así es que cada vez se amplían y generan nuevos espacios de consultas especializadas en distintos temas de interés. En ese avance, la participación de los expertos no solo ocupa los espacios que la IA aún no cubre, sino que, es fundamental para la comprensión del requerimiento específico. Este punto se quiere destacar a continuación.

En el ejemplo de prompt presentado, la diferencia exacta entre las dos versiones es que mientras la primera menciona que la información requerida debe ser “detallada”, la de los expertos especifica los detalles requeridos como sexo, edad, pertenencia étnica y ruralidad. Lo anterior es relevante por cuanto el propósito del proyecto es el de “valorar de forma objetiva el avance del territorio en el compromiso por los niños, niñas y adolescentes” y, al detallar se delimita el rango de los datos a solo los que concurran en la relevancia para ello. Sin el ajuste realizado al prompt, la primera versión hubiese arrojado todo tipo de datos relacionados como fechas, nombres de participantes u otros irrelevantes para la valoración requerida, desenfocando el proceso de análisis documental.

Como se mencionó, la elaboración de un prompt requiere ser lo más específica posible, expresando la solicitud en un lenguaje sencillo y concreto. Ahí es en donde nos enfrentamos a que el lenguaje puede ser ambiguo, o a que demos por sobreentendidas las palabras, evocando significados que pueden ser mejor comprendidos por quienes participamos de un mismo contexto. Las ambigüedades, los sobrentendidos, o la evocación significados, son aspectos íntimamente ligados al pensamiento humano. La experiencia de los expertos permite explicarlas y concretarlas en conceptos específicos para el uso de la IA.

La frase “La pregunta es más importante que la respuesta”, atribuida a Albert Einstein, es el mejor ejemplo que más allá del diseño propiamente informático de la inteligencia artificial. El “factor humano” entendido como “quien hace la pregunta” es fundamental, pues detrás de cada pregunta hay una necesidad (un para qué) y una voluntad (un qué) que la dirige. Ese principio, que guía y define los parámetros de cualquier investigación (el cómo), es definitivamente humano.

Econometría, desde la capacidad de aplicación de métodos de investigación y evaluación de su talento humano, en conjunto con la experticia temática de sus colaboradores, incorpora a la Inteligencia Artificial como herramienta al servicio de las intervenciones sociales y los procesos de desarrollo.

En la actualidad, en la economía colombiana, las tasas de crecimiento del PIB son insuficientes debido a un aumento nulo en la productividad de los factores, una baja absorción de tecnología, y unas reducidas tasas de crecimiento tanto de la inversión como de los empleos formales y de calidad. Esto ha llevado a una baja competitividad, que se refleja en un lánguido aumento de las exportaciones y un elevado déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 trazó estrategias para implementar una política de reindustrialización, con el propósito de diversificar la producción mediante la adición de valor agregado, así como para incrementar la atracción y participación de la Inversión Extranjera Directa (IED) de manera sostenible, con un enfoque regional.

Dos fuentes cruciales para solucionar este relativo estancamiento de la economía son las exportaciones de servicios y la IED.  Hablamos de las exportaciones de servicios, pues a pesar de que se logre reindustrializar la economía, como lo argumentan profesores como Dani Rodrick, la industria cada vez será más automatizada y no será la gran generadora de empleo en el futuro, sino un catalizador de nuevas tecnologías y demanda derivadas hacia los servicios.  

El comercio de servicios ha sido el componente más dinámico del comercio mundial en los últimos 15 años. Los servicios generan el 67% del PIB mundial, en contraste con el 16% y el 34% de los sectores agropecuario e industrial, respectivamente (OMC y Banco Mundial, 2023). Este dinamismo ofrece a Colombia oportunidades significativas para un crecimiento impulsado por las exportaciones.

La exportación de servicios en Colombia es baja por un escaso desarrollo de la oferta exportable diferente al turismo. Existen servicios que pueden acelerar la transformación económica, los cuales se suministran en mayor medida utilizando tecnologías digitales y son valiosos por derecho propio dada su capacidad de generar empleo, exportar más, atraer más inversión extranjera y reinvertir en innovación. Los servicios profesionales, los financieros, las TIC, el transporte y la logística articulan diversos eslabones de una cadena de suministro, agregan valor, impulsan la innovación digital y contribuyen a la competitividad global.

Para ello, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo decidió contratar una línea de crédito con el BID para estimular las exportaciones de servicios y de la IED de eficiencia. En cuanto a las exportaciones de servicios, la estrategia se concentró en financiar el fortalecimiento de empresas de servicios favoreciendo su crecimiento y el fortalecimiento de su gestión gerencial para atender el mercado nacional, compitiendo con la oferta internacional, y generando una oferta exportable para los segmentos más dinámicos de crecimiento del comercio de bienes y servicios en el mundo. Los temas claves abordados son: el conocimiento de la normatividad fiscal nacional e internacional de servicios, la reglamentación cambiaria, la tecnología, y la formación de capacidades laborales, que son cada vez más competidas a nivel internacional por la facilidad del trabajo remoto y por la escasez de oferta a nivel nacional.

Para mejorar la disponibilidad de información sobre el comercio de servicios y soportar adecuadamente la formulación de políticas públicas que lo promuevan, Colombia, en el marco de la citada operación de crédito con el BID, ha avanzado en el mejoramiento metodológico y generación de información mensual de las variables principales del sector servicios.

En cuanto a la atracción de IED, hay un propósito nacional para diversificar y atraer empresas en sectores con mayor agregación de valor, buscando contribuir a la diversificación de la economía colombiana. Lo anterior para evitar una dependencia de la exportación de energéticos cuyos precios son altamente volátiles y además están en proceso de sustitución por fuentes menos contaminantes. Para ello se identificó la necesidad de facilitar el aterrizaje de empresas en Colombia por la vía de una ventanilla única de inversión (VUI) con el mismo espíritu de la ventanilla única de exportaciones: facilitar la llegada de la IED de manera eficiente, integrando no solo los trámites a nivel nacional, sino también a nivel regional mediante procesos de mapeo y simplificación del ciclo de inversión. Adicionalmente, se decidió establecer la oficina del ombudsman (Servicio de Facilitación de la Inversión Extranjera Directa), concebida como una herramienta facilitadora cuyo objetivo es no solo prevenir controversias entre inversionistas y el Estado, sino también mejorar de manera sistemática el clima de inversión.

Esta oficina debe tener la capacidad de apoyar a los inversionistas no solo en su etapa de establecimiento en el país sino también acompañarlos para facilitar su retención y expansión en el territorio nacional. Para lograrlo, el ombudsman debe poder tener una alta capacidad de convocatoria y coordinación con las demás entidades del Gobierno Nacional, actuando como un mecanismo de control y supervisión del poder público, para resolver de manera efectiva situaciones que afecten al inversionista y en lo posible evitar que se conviertan en litigios en contra del Estado.

Hasta el momento, y gracias a un gran y efectivo esfuerzo del equipo del Ministerio de Comercio se ha logrado una adecuada ejecución del crédito que debe terminar a más tardar al finalizar el primer semestre del 2025. El gran reto ahora será garantizar la sostenibilidad de los dos componentes del programa: el de las exportaciones de servicios y el de la atracción de la IED.  Estas iniciativas, en conjunto, no solo fomentan un clima propicio para la inversión en Colombia, sino que también promueven un crecimiento económico sostenible y equitativo. Para ello se requiere mantener una adecuada financiación del presupuesto nacional para el programa de fábricas de productividad e internacionalización, poner en funcionamiento la ventanilla única de la inversión (VUI) con los recursos requeridos para su permanencia e institucionalizar la figura del ombudsman o defensor del inversionista. Así mismo, a partir de este impulso, el país deberá seguir avanzando hacia el levantamiento de información más representativa, que visibilice el valor agregado y la diversidad ofrecida de los servicios modernos.

Los invitamos a conocer la nueva documentación de la firma, con el cambio a Sociedad por Acciones Simplificada. Encontrará el certificado de cámara de comercio y RUT de Econometría S.A.S.

El Cambio Climático (CC) requiere acciones globales y locales diferenciadas. En Colombia se deben priorizar medidas conjuntas y articuladas de adaptación a los eventos extremos, incluyendo especialmente: protección de bosques, restauración de ecosistemas naturales y transformación productiva agropecuaria. Todo, por supuesto, de manera consistente con el compromiso de Colombia de reducir en 2030 el 51% de las emisiones de CO₂ proyectadas para ese año, si no se tomaran medidas de mitigación.

Los efectos del CC se expresan, entre otros indicadores, en elevados costos del daño derivado de eventos climáticos extremos. Tomando como referencia cifras de la CEPAL (CepalStat, Costo económico de los desastres) y expresándolas en unidades de paridad de poder adquisitivo (PPP, por su sigla en inglés), para América Latina y el Caribe, estos costos ascendieron en 2010-2011 a US$ 25.000 millones y en 2017 a US$ 89.620 millones (respectivamente 0,14% y 1,53% del PIB anual de la región). Según esta fuente, en Colombia los costos respectivos ascendieron en 2010-2011 a US$ 3.320 millones y en 2020 a US$ 160 millones (0,53% y 0,06% del PIB anual del país), con numerosas pérdidas de vidas humanas y efectos irreparables sobre las poblaciones más vulnerables.

Según el Banco Mundial, Colombia aporta marginalmente a las emisiones mundiales de gases efecto invernadero (GEI). Entre 2015 y 2020, Estados Unidos, Rusia y China emitían respectivamente 15,  11 y 7 toneladas anuales de CO₂ por habitante, aportando el 44% del total de las emisiones planetarias. En el mismo período, Colombia emitía apenas 1,6 toneladas por habitante-año, que representaban apenas el 0,36% del total. Según cifras de Naciones Unidas, 67% de las emisiones mundiales provienen de combustibles fósiles (petróleo, carbón y gas) mientras que, según el inventario de emisiones reportado por Colombia, en el país, 51,9% se originan en usos del suelo rural, así: 34,6% en pastizales y ganadería; 16,4% en deforestación y bosques naturales; y 8,1% en cultivos, plantaciones y otros usos del suelo. Menos de la cuarta parte (23,6% el total) provienen de sectores asociados a combustibles fósiles (transporte, generación termoeléctrica y refinación de combustibles).

La adaptación requerida para atenuar los efectos negativos del CC sobre la población vulnerable, rural y urbana en alto riesgo, así como en general sobre la economía, tiene importantes coincidencias con el cumplimiento de metas de reducción de emisiones. Las inversiones en promoción del cambio tecnológico agropecuario se deben orientar tanto a adaptarse a los riesgos derivados del CC, como a disminuir una porción importante de las emisiones del país. Esto es más evidente en la interacción entre el control de la deforestación, la adaptación al CC y la reducción de emisiones. Al respecto, es claro que una sequía generada por fenómenos como El Niño produce serios problemas en las fuentes de abastecimiento de acueductos e hidroeléctricas. Pero como lo plantea el especialista en recursos hídricos Germán Poveda en el libro Colombia País de Bosques (Rodríguez y Valdés, 2022), esta escasez de agua puede volverse estructural con las altas tasas de deforestación amazónica. Esta deforestación afecta los denominados “ríos voladores” y amenaza irreversiblemente la disponibilidad de agua en Bogotá, Quito, La Paz e incluso Lima.

En las medidas de adaptación al CC relacionadas directamente con la reducción de emisiones de GEI, Colombia se encuentra bastante rezagada frente a las metas que se han fijado en el mundo. Se han generado importantes normas y regulaciones, así como diversos programas y proyectos; pero es muy baja su ejecutoria, debido principalmente a poca capacidad técnica, institucional y financiera, así como una muy débil medición de resultados. De todas formas, con apoyo de la cooperación internacional se adelantan esfuerzos locales, algunos con amplia cobertura subregional, orientados principalmente hacia el pago al país por los resultados en la reducción de emisiones de CO₂. Uno de estos programas es Visión Amazonía, orientado a disminuir las emisiones mediante la eliminación de la deforestación en esa región en los próximos años y, complementariamente, desarrollando sistemas productivos agropecuarios amigables con la naturaleza. Otra iniciativa es el Programa de Reducción de Emisiones (PRE) Biocarbono Orinoquia, concebido igualmente bajo el esquema de pago por resultados en la reducción de emisiones. Este programa busca desarrollar cadenas productivas agropecuarias bajas en carbono, combinándolas con procesos de restauración de bosques y control de la deforestación.

En su diseño, las dos iniciativas plantean una relación adecuada entre la reducción de las emisiones de GEI, con acciones asociadas con la adaptación al CC, tales como el control de la deforestación y el desarrollo los sistemas productivos amigables con el medio ambiente. Así, en la Amazonía se privilegia la reducción de emisiones causadas por la deforestación y la degradación de los bosques, bajo el liderazgo del Ministerio de Ambiente; y en la Orinoquia se enfatiza en los sistemas productivos bajos en carbono, bajo el liderazgo del Ministerio de Agricultura. Esta concepción formal es adecuada; pero, en la práctica, la articulación entre estos dos enfoques genera grandes retos que son difíciles de asumir exitosamente.   Econometría ha desarrollado estudios para ambos programas.  El próximo 30 de mayo en el Hotel Estelar de Villavicencio estaremos presentando las curvas de costos de abatimiento para el PRE Biocarbono (información en info@biocarbono.org)

De las anteriores reflexiones se derivan al menos tres conclusiones centrales: (1) un país como Colombia debe privilegiar la acción climática en medidas de adaptación y focalizarse en aquellas que generan mayores efectos sobre la reducción de emisiones, es decir en las áreas rurales y urbanas de alto riesgo; (2) controlar la deforestación solo será posible si se brinda alternativas de producción e ingreso a la población cercana a bosques y áreas de actividades ilícitas; (3) sistemas productivos bajos en carbono deben adelantarse siempre con estrategias efectivas de protección de los ecosistemas naturales. Estos tres elementos requieren una fuerte y efectiva visión de adaptación al CC, con efectos positivos sobre la reducción de emisiones y focalizados en el sector rural. Y todo ello con una institucionalidad pública fuertemente articulada entre sí y asociada con los distintos sectores productivos.

Según el Ministerio de Vivienda, 80,2% de los municipios del país en 2023 tenían vencidos sus Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Como plantee en una columna anterior, “Sin ordenamiento territorial no hay desarrollo posible” (La República, 2024), el no actualizar los POT es equivalente a estar desaprovechando posibilidades de desarrollo, estar incurriendo en gastos superiores a los previstos y poniéndonos a nosotros y a nuestras propiedades en riesgo de emergencias, respecto a opciones donde el ordenamiento propicia la cooperación (uso de una infraestructura por más gente) o evita situaciones de riego (que generarán costos cuando ocurran los eventos). Si el ordenamiento es tan importante y es un tema central en el actual Plan Nacional de Desarrollo, ¿por qué ese retraso?

Lo primero es que los potenciales beneficios del ordenamiento son percibidos por la ciudadanía como un tanto remotos e hipotéticos, mientras que los costos, expresados en aumentos de los impuestos prediales, son reales y anualmente recurrentes. La mezcla de falta de pedagogía sobre beneficios, muchos de ellos colectivos, y temor a que un aumento en los ingresos para las administraciones locales no derive en mayores obras y servicios (sea por ineptitud o por corrupción), hacen que no se perciba los beneficios netos.

En segundo lugar, falta claridad conceptual sobre los aportes del ordenamiento territorial. Los POT contemplan la estimación de más de 40 indicadores para su formulación y para luego hacerle seguimiento a su aplicación (expediente municipal). Indicadores bastante complejos. Al punto de que, cuando el Programa POT Modernos fue a hacer un seguimiento a los mismos, la mayoría de los municipios no fueron capaces de estimarlos y fue necesario contratar una consultoría (!).

Sin embargo, si se analiza en detalle la esencia de los POT, como hicimos en un informe para el DNP con financiación de MSI (Econometría, 2018), ordenar un territorio en esencia implica tres cosas. Primero, conservar y proteger el agua, cosa que, como evidencia la crisis que vive Bogotá, es más urgente que nunca. Segundo, identificar las áreas que enfrentan conflictos de uso del suelo. Es decir, que son usadas con fines diferentes a su vocación, como cultivos en zonas de páramo o áreas de vocación agrícola que no se usan. Y tercero, buscar minimizar el tiempo de acceso a los bienes y servicios públicos a través de las inversiones y acciones del Estado. A falta de claridad, la formulación de los POT se va por lo procedimental y la prioridad termina siendo la estimación de más de 40 indicadores.

En tercer lugar, como si con lo ilustrado en el párrafo anterior no fuese suficiente, estamos quedados a la hora de formular los POT porque no diferenciamos entre POT, Planes Básicos (Pbot) y Esquemas (EOT). La idea, en principio, era que el esfuerzo asociado a municipio de distinto tamaño fuese diferencial. En la práctica, las tres figuras de ordenamiento terminan siendo una sola. En la medida en que no hay claridad conceptual y al final tienen que estimar una gran cantidad de indicadores, la gran mayoría de los municipios terminan contratando empresas consultoras para este trabajo, las cuales llegan con una “plantilla” que, en una muestra ilustrativa del “copy & paste”, terminan aplicando a todos los municipios independientemente de su categoría, e incluso diciendo a los municipios más pequeños que les están dando un plus respecto a lo que requieren.

Un cuarto tema es el costo de los estudios que deben dar insumos para la formulación de los POT, como los levantamientos de la cartografía o el análisis de riesgos. Estos son viables para grandes municipios con amplias fuentes de financiación, pero prohibitivos para los pequeños. En este campo, lo crítico es lo comentado en el punto anterior: la falta de discriminación. Una gran ciudad debe hacer un levantamiento cartográfico detallado, pero los municipios a quienes corresponde elaborar un esquema de ordenamiento territorial deberían tomar como base la cartografía con la que cuente el Igac. Y luego, en temas como la vocación de uso del suelo o la identificación de riesgos, debería trabajarse con cartografía social, involucrando a la comunidad sobre la información que se disponga del Igac y otras entidades públicas.

Finalmente, hay un tema normativo que deja un tremendo vacío en este país santanderista. De acuerdo con el concepto de una firma jurídica “aunque la revisión del POT es un mandato legal, no existe sanción a los alcaldes por no realizarla”. Absurdo.

Este es un escenario donde no se perciben los beneficios, pero si los costos; no hay claridad conceptual sobre lo que realmente es importante de los POT y lo que queda es la necesidad de estimar muchos indicadores; no se discrimina el trabajo que se debe hacer en los municipios según les corresponda POT, Pbot o EOT; y los municipios pequeños no cuentan con los recursos para hacer los estudios que corresponden a las grandes ciudades. No extraña que 80,2% de los municipios no haya actualizado sus ordenamientos territoriales ya vencidos.

Acá se aplica la frase de Voltaire: “lo perfecto es enemigo de lo bueno”. El ordenamiento territorial es absolutamente necesario para organizar las funciones del Estado en el territorio, y es razonable actualizarlo con la periodicidad que plantea la ley (cada 12 años). Pero la institucionalidad y las prácticas crean todos los incentivos para no hacerlo. Ello es terriblemente costoso en términos de bienestar para la población y racionalización de las finanzas públicas, que al final se refleja en posibilidades de desarrollo.

Los municipios de mayor población, y en menor medida los intermedios, cuentan con capacidades y recursos con los que pueden trabajar. La prioridad son los municipios a los que les corresponde los EOT. Todas las entidades públicas con objetivos espaciales deben verter su información en los mapas del Igac (Econometría, 2023) y sobre esa base, a partir de consultas municipales y cartografía social, deben elaborarse esos esquemas. Es mucho mejor tener algo actualizado, que viejas pautas de ordenamiento territorial que no se vayan ajustando a las cambiantes necesidades del país.