Un gran aporte del Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Colombia potencia mundial de la vida” fue haberle dado importancia central al ordenamiento territorial. En términos económicos no basta definir qué se produce o se consume, también es necesario definir dónde. Eso hace la diferencia.

Dónde se ubique un agente (hogar o productor) es importante tanto a nivel individual, como colectivo. Miremos primero lo individual. Un hogar que construye una vivienda en una zona inundable o con riesgo de deslizamiento está incurriendo en una inversión con alta probabilidad de perderse. En el caso de productores es frecuente ver siembras en zonas de ladera en tierras que tienen una vocación más forestal o de conservación. En terrenos sin vocación agropecuaria no se van a lograr productividades mínimamente aceptables.

Existen muchos otros ejemplos, pero estos dos sirven para ilustrar los problemas de ubicarse en terrenos no adecuados. El primer problema es que el esfuerzo individual es demasiado alto y poco fructífero. Si la tierra no es adecuada, se va a tener una menor producción respecto a lo que se tendría en una buena tierra con el mismo esfuerzo. Construir viviendas en terrenos de riesgo de derrumbe no solo implica mayores costos en tanto se requieren muros o cimentaciones. Además, el acceso a los servicios es más complejo en cuanto no se traten de zonas planeadas para urbanizarse; también está la posibilidad de perderlo todo ante eventos de deslizamientos, ahora cada vez más posibles y frecuentes con el cambio climático. Esto conlleva menores productividades (a un mismo esfuerzo, los resultados son menores), uno de los grandes problemas del país.

El segundo problema va más allá del productor o el hogar directamente afectado. Aparte de los costos individuales, los derrumbes nos terminan costando a todos, porque el Estado tiene que entrar a atender la emergencia y dar alternativas a los afectados. En el caso del productor que siembre en tierras no adecuadas, algo similar. Con un pobre desempeño productivo, se van a demandar del Estado apoyos para cubrir necesidades básicas, que en principio no necesitaría (o las necesitaría en menor medida) si el mismo esfuerzo se hiciera en una buena tierra.

El tercer problema es la forma en que los ejemplos anteriores, repercuten en terceros. Con frecuencia, los pequeños productores están en las montañas, a las orillas de los ríos o incluso en los páramos, afectando. Esto afecta negativamente las fuentes hídricas en detrimento de productores y poblaciones ubicadas aguas abajo. Ejemplo típico de lo que en economía se denomina “externalidades negativas”.

Un trabajo realizado para el Pnud (Reyes, A. y García, A., 2008) ilustra este círculo vicioso. Vía compra de tierras y violencia, pequeños productores que estaban en la parte central y plana del Cesar terminaron ubicados en la serranía de El Perijá, en donde no se cuenta con mayores bienes públicos (seguridad, vías, acueductos, alcantarillados, comunicaciones, etc.). Para garantizar su provisión de agua, ubican sus viviendas cerca de los ríos o quebradas afectando las rondas y contaminándolas. Al final, quienes están en la serranía no tienen como pueden mejorar sus condiciones de vida y quienes están en la parte baja enfrentan problemas de acceso al agua, lo que incide tanto en la calidad de la vida de la gente como en su productividad. Es lo que en el trabajo presentado a la Misión Rural (Econometría, 2014) se denominaba “dinámicas perversas de ocupación territorial”.

El cuarto problema, y tal vez el más grave en términos de desarrollo, es el de no poder lograr eficiencia colectiva, que junto con la eficiencia individual determinan los niveles de desarrollo (Lucas, R., 2005). El uso más inadecuado de la tierra se da cuando se usa con el propósito de generar rentas asociadas a la su valorización por la inversión de bienes públicos en las zonas adyacentes. Eso, en la práctica equivale a no usar la tierra y obtener rentabilidad simplemente con el “engorde” de la misma. Tierras que al momento de la compra tenían un valor bajo se valorizan con inversiones públicas o por cambios en las normas de uso de estas y luego se venden a precios muy superiores. Es lo que en el trabajo anteriormente mencionado se considera como una forma de “apropiación privada de bienes públicos”. Esta dinámica, que se presenta en todo el país, propicia la dispersión, cuando la eficiencia colectiva necesita procesos de concentración, gracias a la cual los agentes económicos interactúen más, se pueden generar mecanismos asociativos, y así pueden lograr economías de escala, como mayores facilidades logísticas y sinergias.

En ese contexto, un ordenamiento territorial debe tener como prioridad buscar el uso adecuado de la tierra, o lo que es lo mismo, evitar los conflictos en el uso del suelo. No se trata de un esquema en el que centralizadamente se defina qué se debe hacer y qué no. Colombia tiene una institucionalidad (normas, instrumentos, entidades encargadas de las funciones y posibilidades de sanción) bastante adecuada. Lo que falta es aplicarla. Sin embargo, resulta muy ilustrativo que en la actualidad el 87,2% de los municipios del país tienen vencido el plan de ordenamiento territorial, que tienen vigencia de 12 años (Ministerio de Vivienda, 2023).

Al final, un ordenamiento territorial debe propiciar la eficiencia individual y la eficiencia colectiva, que sería la base para que del lado productivo se logren mayores productividades y del lado de los hogares el mayor bienestar posible. La gente con condiciones adecuadas puede desarrollarse autónomamente, lo que se ahorra en subsidios podría liberar recursos al Estado para invertir en bienes y servicios públicos.

En síntesis, se está ante una gran contradicción. Nada más relevante en el desempeño de los agentes económicos que la decisión de dónde ubicarse; pero a la vez nada más ignorado en los planteamientos económicos, que la dimensión espacial. El PND puso el ordenamiento territorial en el centro del debate, pero todavía no se ha avanzado en su implementación. El ingreso de nuevas administraciones territoriales es la oportunidad para avanzar en esta tarea pendiente. No vaya a pasar lo del dicho que se “mata al tigre y le tiene miedo al cuero”.

En estos primeros días de gobiernos locales, han tenido visibilidad de noticias como las medidas contra la explotación sexual en el centro de Cartagena; operativos en Chía contra Andrés Carne de Res por ocupar el espacio público con mesas y sillas; anuncios de Medellín para prohibir el consumo de sustancias psicoactivas en parques; limpieza de andenes, fachadas y monumentos del alcalde de Bogotá y su equipo en el centro de Bogotá.

¿Qué tienen en común estas acciones? Que se desarrollan en los espacios públicos de las ciudades y que son percibidos positivamente por los medios y la ciudadanía. Si bien, estos ejercicios pueden efectistas y algunos posiblemente no tengan sostenibilidad, son señales de la diversidad de situaciones que pueden ser gestionadas mediante la apropiación del espacio público como territorio de gobierno.
La seguridad, la congestión, la contaminación, la discriminación, la salubridad, el turismo, la conectividad, la informalidad, el cambio climático, la memoria colectiva, son entre otros, retos a los que se enfrentan ciudades y que se manifiestan en el espacio público y uno de los aspectos que los próximos planes de desarrollo pueden incorporar en su formulación y plan de inversiones.

El espacio público está definido por la Ley 9 de 1989 y la Constitución Política Nacional les confiere una condición jurídica prevalente frente a otros tipos de lugares. Además de diferentes leyes que lo regulan en aspectos como convivencia, movilidad, ambiente y urbanismo, existe una política nacional -que merece ser revisada y actualizada en su integridad- adoptada por el Conpes 3718 de 2012. Esta política establece como principal problema del espacio público, el déficit cuantitativo, que se determina teniendo como referencia un estándar de 15 m2 por habitante, de los cuales, solo disponíamos para 2012, 4 m2; rezago que al día de hoy se mantiene prácticamente igual a pesar de notables proyectos, planes e inversiones.