Economía circular: enfoque que genera rentabilidad

Autores: Oscar Rodríguez, Guillermo Rudas, Erika Nieves, Julián Roa y Maria Paula Rivera.

La economía circular busca, entre otros objetivos, mejorar la eficiencia en producción y consumo para disminuir la extracción de materiales de la naturaleza y evitar impactos sobre los ecosistemas. Se espera que el tránsito hacia una economía circular introduzca transformaciones tanto en la estructura productiva como en las transacciones entre los agentes económicos.

El Estado puede motivar a las empresas a que inviertan y apliquen medidas para evitar desperdicios y prevengan impactos ambientales negativos mediante impuestos, tasas o multas que trasladen el costo de la contaminación a quien la genera, incentivando acciones preventivas y correctivas que eviten esos desperdicios e ineficiencias. La literatura clasifica estas medidas gráficamente con 10 R: Rechazar, Repensar, Reducir, Reutilizar, Reparar, Reacondicionar, Remanufacturar, Readaptar, Reciclar y Recuperar.

A nivel macro es clave entender si la transición a una economía circular tiene altos costos para un país, afectando su crecimiento y el empleo; o, si al contrario, puede impulsar dinámicas positivas y generar excedentes mayores a los empresarios y trabajadores.

Con el apoyo de la Unión Europea y Euroclima, y en conjunto con el Ministerio de Medio Ambiente de Chile y de la Cepal, Econometría construyó un modelo macroeconómico de consistencia dinámica para examinar los efectos económicos de reducir el uso de cuatro materias primas: plástico, metales, materiales de construcción y combustibles. Para implementar el modelo se usaron datos de los Sistemas de Cuentas Nacionales de los países de la Alianza del Pacífico (Chile, Colombia, México y Perú), con acompañamiento y asesoría de las principales instituciones ambientales y estadísticas de cada país. El próximo 2 de marzo se ha programado un Webinar sobre el tema en:

En otros modelos similares implementados principalmente en Europa se ha encontrado que la política de economía circular causa un aumento entre 0,1% y 2% en el PIB, entre 0,1.% y 1,6% en el empleo y una disminución entre 4% y 24% en la emisión de gases de efecto invernadero (GEI).

En los países analizados se ha venido avanzando en legislación e implementación de instrumentos de política que permiten una transición hacia esquemas de economía circular, principalmente con la implementación de estrategias de fomento a la producción y consumo responsable y a la reincorporación de materiales a los ciclos productivos, entre otros.

Los resultados de las simulaciones de Econometría muestran que, en todos los casos, el efecto sobre el PIB y el empleo es positivo y creciente. En términos generales se reducen las emisiones GEI, excepto cuando hay un crecimiento muy alto del PIB. Sin embargo, no todos los sectores tienen el mismo comportamiento. En los que se busca reducir el uso, hay un decrecimiento del PIB y el empleo, aunque en menor proporción que la disminución simulada del uso del material. Esto se debe a que bajan las compras de estos materiales por parte de otros sectores, pero el crecimiento de estos últimos y los vínculos intersectoriales hacen que haya cierta recuperación de su dinamismo.

En un escenario conservador, en donde se reduce el uso de plástico en 8% y el uso de cemento, materiales metálicos y la energía en un 5% para 2030 se obtienen beneficios económicamente relevantes tales como incrementos en el PIB entre 0,8% y 2,4%, así como incrementos en el empleo entre 1,1% y 1,9% y unos cambios en las emisiones de GEI, desde incremento de 0,5% en Perú hasta reducciones de 6,7% en Chile. Como la mayor actividad económica de todas maneras genera más emisiones de GEI, cuando los efectos sobre el PIB son altos estas emisiones pueden reducirse menos o incluso aumentar.

Para que se presente este mayor crecimiento en los sectores que reducen el uso de materiales, es indispensable que el ahorro obtenido se destine a cubrir tanto los mayores costos de mano de obra como la inversión tecnológica requeridos para hacer perdurables estas economías. Además, el flujo de ahorros puede tener una estructura diferente a la de los costos de la transformación tecnológica.

Por tanto, cada país debe profundizar en los análisis financieros necesarios para determinar en qué casos es necesario establecer esquemas de financiación o incentivos directos (como beneficios tributarios o transferencias condicionadas) para lograr que estas inversiones se lleven a cabo. Esto, unido al impulso de mecanismos de responsabilidad extendida del productor y de investigación tecnológica, servirá para viabilizar el logro de las metas de reducción y los beneficios económicos de la economía circular.

También se requiere una reducción en el uso de materiales por parte de los hogares, en particular en el caso de plásticos y combustibles. Por ello es importante que los países latinoamericanos impulsen medidas para reducir los plásticos de un solo uso, e implementen políticas urbanas de movilidad activa o beneficios tributarios a los vehículos eléctricos, además de establecer los gravámenes e incentivos a la producción más limpia y responsable. Así, la economía circular es una alternativa interesante para lograr recuperaciones verdes, en donde se logre un mayor crecimiento contribuyendo al medio ambiente.

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Emprendedoras Bavaria: una historia para compartir

Autores: Arturo García, Cristhian Contreras y María Paula Rivera

Econometría Consultores evaluó el programa Emprendedoras Bavaria 2021, ejecutado por Fenalco y PNUD, en alianza con programa Mujeres más productivas del Ministerio de Comercio Industria y Turismo (MinCIT) y con la cooperación de la Unión Europea. La experiencia fue enriquecedora y la queremos compartir; en particular sus resultados y la forma de trabajo.

Comencemos con una breve descripción del programa tal como se ejecutó en 2021. La población participante fueron 15.177 tenderas, todas con alguna vulnerabilidad; además, 46% estaba en el Registro Único de Víctimas. A las tenderas se les capacitó y acompañó de manera mixta (presencial y/o virtual) para cubrir nueve módulos de formación (Mujer emprendedora, Bioseguridad, Formalización, Apropiación digital, Hagamos cuentas, Precio y competencia, Así se ve mi negocio, Servicio al cliente y Plan de negocios), los seis primeros con acompañamiento y los tres últimos para desarrollo autónomo. Este grupo de tenderas se atendió en ocho ciclos de seis semanas, incluyendo la graduación. El programa tuvo una cobertura de 518 municipios en 27 departamentos.

Sobre los resultados cuatro aspectos valen la pena mencionar: Lo primero, son los impactos en las tenderas. A los dos meses de concluidos los ciclos se ven resultados en variables claves como implementación de domicilios, promoción y/o venta digital, pagos virtuales, registros contables; e impactos en ingresos (29% en promedio). Si el seguimiento se hace a los tres meses el aumento de los ingresos es de 38%. Son impactos buenos y crecientes.

Lo segundo, es que conforme los ciclos se van repitiendo los resultados son cada vez más consistentes. Los aumentos de ingresos de las tenderas son cada vez más parecidos independientemente de quien haga el acompañamiento. Se ha logrado un alto nivel de estandarización, que abre las puertas a lo que podría ser el escalamiento.

Lo tercero, es que el programa es costo eficiente. Los costos por tendera han decrecido algo más de 10% desde 2019, al tiempo que los ingresos adicionales de las tenderas, atribuidos al Programa, han crecido 34%; logrando tasas internas de retorno superiores a 28%.

Estos resultados, buenos en sí mismos, son más significativos al compararlos con otros programas sociales. Sin hacer referencia a programas en particular, desde la experiencia de Econometría Consultores, donde en 45 años hemos hecho más de 800 trabajos en más de 25 países, los tres anteriores resultados no son buenos, son muy buenos.

Lo cuarto es el empoderamiento de las tenderas. Las tenderas tienen capacidades y buenas ideas; lo que logra el programa es darles confianza que las empodera y les permite hacer lo que tenían en mente para lograr los resultados e impactos antes mencionados. Esto es aún más valioso porque todas las mujeres hacen parte de poblaciones vulnerables y 46% es víctima del conflicto armado. Lo anterior muestra que es factible trabajar con la población más necesitada, logrando resultados sobresalientes.

El segundo tema es la forma en que se trabajó. No fue un trabajo puntual; se viene trabajando con el Programa desde finales de 2019. Sin excluir evaluaciones de impacto (se hicieron tres), la novedad fue el uso del modelo de “Investigación en la implementación”, complementado con: un Call Center para semanalmente resolver inquietudes; y un grupo de consulta para dar un debate a fondo de los resultados. A partir de estrecha articulación de la operación y la evaluación, que fue un enorme reto, se logró: a) tener información en tiempo real; b) ejecutar el programa como estaba previsto; c) identificar los aportes de los distintos componentes; d) generar procesos de retroalimentación en el camino, sin necesidad de esperar al final; e) ajustar el programa entre ciclos; y f) mejorar los resultados conforme se avanzaba en los ciclos.

Adicionalmente, esta metodología busca escalar programas y/o políticas; en nuestro concepto uno de los principales problemas del país. Un piloto es un buen punto de partida para validar un programa, eso fue lo que se hizo en 2020 con 3.000 tenderas en dos ciclos de formación. Luego, es necesario analizar las condiciones en que se pueden dar réplicas (paso que suele no hacerse), fue lo que se hizo en 2021 con 15.000 tenderas en 8 ciclos. Ahora se está en condiciones para trabajarle al escalamiento, el cual podría tomar dos vías alternativas no excluyentes: a) vía articulación con las áreas misionales de Bavaria, en particular con el área de ventas; y b) con programas públicos de atención a pequeños negocios, como es el caso del programa “Mujeres más productivas” del MinCIT.

Lo más interesante de esta forma de trabajar es que la Fundación Bavaria, más allá de su labor filantrópica, termina siendo un Laboratorio Social y abre las puertas para un relacionamiento un tanto distinto entre empresas y gobierno en lo que bien podría llegar a ser un nuevo esquema de Asociaciones Público-Privadas, donde lo productivo es la base para la inclusión social.

En resumen, Emprendedoras Bavaria por los resultados y la forma de trabajar debe tomarse como referente para otros programas, que apuesten por la inclusión productiva y social. Es una historia que bien vale la pena compartir.

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Misión de empleo y generación de empleo

Autor: Mauricio Olivera

Hace unos días, la Misión de Empleo liderada por los economistas Santiago Levy y Darío Maldonado presentó su diagnóstico y recomendaciones. Analizó varias realidades del mercado laboral que, vistas en conjunto, arrojan un diagnóstico complejo pero adecuado. El mercado laboral colombiano es disfuncional. Las recomendaciones, basadas en análisis rigurosos hechos por varios analistas, plantean muchos puntos para discutir y encontrar el mejor camino para volver funcional el mercado laboral. Esta columna se dedica a un punto en particular que es de gran importancia: la generación de empleo.

La misión plantea que la disfuncionalidad del mercado laboral tiene efectos negativos en dos grandes dimensiones: la de bienestar social y la de crecimiento económico y productividad. Hace una serie de recomendaciones que se centran principalmente en los costos laborales, proponiendo separar de estos costos gran parte de la financiación a la seguridad social. Así se logrará mejorar el bienestar de los trabajadores a lo largo de su vida productiva independientemente de su situación laboral -empleados o desempleados y con ingresos por encima o por debajo del salario mínimo. La informalidad desaparece casi que por definición, en la medida que si son informales quienes no cotizan a salud y pensiones y con la reforma estos programas se financian con impuestos y no con costos a la nómina, no existiría esta informalidad. La misión también afirma que con costos bajos las empresas, que en su mayoría son pequeñas, pueden crecer y se generaría más empleo. Cuando hace referencia a la adquisición de habilidades en el trabajo y capacitación laboral recomienda un uso más eficiente de los recursos destinados a estas políticas y una mejor coordinación institucional.

Conceptualmente, es imperativo diferenciar los efectos que distintas reformas pueden tener sobre variables del mercado laboral. En particular, en dos dimensiones: la reducción de la informalidad y la generación de empleo -o la reducción del desempleo. Un ejemplo es la reforma tributaria de 2012. Se redujeron los costos sobre la nómina al sustituir las contribuciones parafiscales para ICBF y Sena por un impuesto sobre la renta-impuesto de la equidad llamado CREE. El efecto de esta reforma fue una disminución paulatina de la informalidad laboral, pero no la generación de nuevos empleos.

La razón es sencilla: más que por los costos, los empleadores contratan a los trabajadores porque estos cuentan con las competencias y habilidades necesarias. Y existe una brecha enorme entre la formación para el trabajo que necesitan los empresarios y la que tienen las personas que están buscando trabajo, especialmente en la formación técnica y tecnológica. En otras palabras, existen vacantes de trabajo que no se pueden llenar porque las empresas no consiguen los trabajadores con las competencias y habilidades necesarias, como lo constató la más reciente encuesta del Ministerio del Trabajo y Acrip sobre las necesidades de talento humano de las empresas colombianas. Desde un punto de vista complementario, una de las grandes fallas del mercado laboral colombiano es la baja productividad laboral. Esto no se da por culpa de los trabajadores sino por la falta de una política de formación para el trabajo pertinente y con calidad. Además de un buen diagnóstico es necesario tener una buena receta para curar la enfermedad. Así se eliminen todos los costos sobre la nómina, eliminando de tajo la informalidad, difícilmente se generarían suficientes empleos si la formación para el trabajo no es pertinente. Antes de la pandemia el desempleo estaba por encima del 10%. La pandemia destruyó cerca de 4,5 millones de empleos, y aunque muchos se han recuperado, el desempleo todavía persiste en dos dígitos.

El crecimiento de la economía no se ha dado acompasado con un crecimiento del empleo y es esperable que la nueva normalidad traiga consigo la necesidad de nuevas competencias y habilidades. Una de las grandes políticas que es necesario profundizar más, es la generación de empleo, y para esto se debe centrar gran parte de los esfuerzos en adecuar la formación para el trabajo a la necesidad de las empresas. Trabajadores mejor preparados son más productivos, las empresas pueden crecer, y la productividad de los trabajadores puede hacer subir sus salarios.

Esta propuesta de reforma debe contar con al menos tres elementos. Primero, para identificar las necesidades del aparato productivo los empresarios deben ser protagonistas. Segundo, Colombia es un país de regiones, y los aparatos productivos de cada ciudad y cada región son diferentes. No se produce lo mismo en Bogotá que en Neiva o en Sincelejo. Por lo mismo, las necesidades de formación para el trabajo también son diferentes. Instituciones como el Ministerio del Trabajo no cuentan con la capacidad suficiente para identificar las necesidades de cada región. Por eso las autoridades locales -alcaldías, gobernaciones, cámaras de comercio, cajas de compensación- deben hacer parte de esta política de formación para el trabajo. Tercero, el Sena debe responder de manera más pertinente a las necesidades de las regiones, sus metas deben ir más allá de la cobertura en formación; deben enfocarse en la empleabilidad y la productividad de sus egresados.

Finalmente, centrar los esfuerzos en la formación para el trabajo puede generar más consenso que una reforma a los costos. No es necesario discutir esta reforma en el Congreso, y les otorgaría oportunidades laborales a muchos jóvenes cuya mayor preocupación es la falta de empleo.

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Hacia un presupuesto público programático

Autor: Francisco Azuero - Profesor Asociado de la Universidad de los Andes

Es condición indispensable para mejorar el nivel de vida de los ciudadanos que se garantice, además de la sostenibilidad fiscal en el largo plazo, una gestión eficiente del gasto público, y transparencia hacia la ciudadanía, de tal manera que ésta pueda tanto incidir en el destino de los recursos públicos, como evaluar la acción de los encargados de administrarlos

Por esta razón el presupuesto es una institución clave en una democracia. Es mediante él como los representantes legítimos de una sociedad, el Poder Legislativo, deciden la orientación de los recursos públicos. Un sistema presupuestal debe caracterizarse por tener la suficiente capacidad de responder a los cambios normales que se presentan en las preferencias de la ciudadanía por bienes y servicios públicos, que se expresan a través de los programas del gobernante elegido. También debe responder a nuevas condiciones del entorno internacional o nacional, que pueden traducirse en un cambio en los recursos disponibles o en nuevas necesidades de gasto. En fin, los gobiernos deben estar en capacidad de rendirles cuentas a los ciudadanos, sobre la manera como gastaron los recursos públicos y sobre la calidad de los bienes y servicios producidos con ellos.

Estos propósitos chocan en el caso colombiano con la manera como se presenta la información presupuestal. Los gastos se clasifican según los ministerios o entidades ejecutoras, y según el objeto del gasto: pago de salarios, gastos generales, servicio de la deuda, inversión.

Este tipo de organización y clasificación presupuestal, aun cuando útil desde un punto de vista contable, impide conocer en detalle la relación entre los programas de Gobierno y la acción de las entidades oficiales, y dificulta por tanto una adecuada planeación financiera de la acción pública, así como la discusión y participación ciudadanas, y la adecuada rendición de cuentas.

Lo anterior ha determinado que, en muchos países, especialmente desarrollados, se hayan adelantado reformas en los sistemas presupuestales que se centran, más que en los insumos o medios, en los resultados a lograr. Son los presupuestos programáticos. Este enfoque parte de la base de que la sociedad, a través del documento presupuestal, pone a disposición del Gobierno unos recursos financieros, y éste se compromete a entregar a cambio bienes, servicios y transferencias en cantidades y estándares de calidad acordados. Es decir, la sociedad ‘compra’ y el Gobierno, a través de sus entidades, ‘vende’ esos productos de la acción pública. Como cualquier contrato, este exige una adecuada claridad sobre las mutuas obligaciones de las partes.

Una de las mayores dificultades para la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Minhacienda), y los gastos de inversión, responsabilidad del Departamento Nacional de Planeación. En este último concepto se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación, los programas considerados como de inversión social, como otros programas y proyectos, especial, pero no exclusivamente, los contenidos en el Plan de Inversiones del PND.

Esta visión choca con una realidad económica: la producción de bienes públicos requiere la combinación, ojalá en proporciones óptimas, de capital (activos fijos resultantes de la inversión de años anteriores) y del trabajo. Los insumos o materias primas necesarias (combustibles, papelería, pagos por arrendamiento, etc.), si bien no hacen parte del valor agregado generado por el Estado, deben tenerse en cuenta en la planeación financiera de cualquier programa o proyecto público. La combinación óptima entre capital, trabajo e insumos debería ser aquella que logre el monto del producto programado con menor costo, o alternativamente la que logre un máximo de producto con los recursos disponibles. Esta combinación dependerá de variables tecnológicas, administrativas, e incluso institucionales. En la propuesta del plan de desarrollo 2018-2002, el gobierno incluyó un artículo destinado a acabar con esta dualidad, pero desafortunadamente no fue aprobado.

Otro obstáculo para la integración presupuestal consiste en que los recursos del Sistema General de Regalías, por disposición constitucional no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni están integrados con los presupuestos de las entidades territoriales. Como estos recursos solo pueden orientarse hacia la inversión, se manifiesta también la inconveniente separación funcional con los gastos de funcionamiento. Como lo señaló en su momento el Informe Final de la Comisión de Gasto y la Inversión Pública, esta inversión requerirá en el futuro, para su operación y mantenimiento, de gastos recurrentes que al no ser debidamente programados, afectará negativamente la vida útil de los activos así financiados. Por otra parte, como lo dice el mismo informe, “está desconexión también impide la agregación de recursos y la priorización de los mismos hacía proyectos más grandes, de mayor impacto y cobertura”.

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Calidad de las reformas fiscales, columna de Econometría

Autor: Alejandro Vivas

Para aprovechar la crisis generada por la pandemia del covid-19, ¿el país aprobará e implementará reformas de fondo en gastos e ingresos públicos? La pregunta es si el país aprobará e implementará unas reformas tanto en gastos como en ingresos de tal manera que se avance en eficiencia económica y social, se refuerce el funcionamiento de los mercados, el bienestar de los diferentes grupos de la población y una mayor equidad y transparencia. Se trata de una eficiencia en la asignación de recursos, escogiendo gastos en sectores o personas priorizadas de acuerdo con criterios de valor; una eficiencia en la administración de los recursos por parte de las agencias del gobierno; y una eficiencia en la provisión de los bienes y servicios producidos por las entidades públicas.

Otra manera de formular la pregunta es si las reformas que se propongan van a correr la misma suerte de numerosas propuestas anteriores, de las cuales se implementaron solo aspectos parciales, y no precisamente los más importantes. La historia reciente deja dudas. Baste mencionar que entre 2006 y 2021 ha habido 11 reformas.

Las decisiones sobre temas fiscales son actos políticos. No obstante, la realidad política de las decisiones fiscales no siempre es tenida en cuenta de manera cabal por los técnicos que diseñan las reformas.

Al considerar las relaciones entre política y economía, conviene recordar que la construcción de confianza es fundamental en las relaciones entre los agentes involucrados. En el caso de las finanzas públicas, estos agentes incluyen a los hogares y los empresarios, a los gobiernos, que son los encargados de plantear iniciativas sobre impuestos y gastos, al poder legislativo, que debe aprobar las reformas, y aun a las calificadoras de riesgo internacionales. Con frecuencia, para afianzar sus propuestas, o para combatir iniciativas que consideran inconvenientes, los ministros de Hacienda han recurrido a advertirles a los demás miembros del gabinete, al legislativo y a la sociedad sobre las disminuciones de valoración del país por parte de las calificadoras de riesgo. También los intereses de los diversos actores dentro del gobierno y los grupos de interés privado (stakeholders) buscarán incidir en el contenido de las propuestas, así como en su discusión en los procesos legislativos. Por otra parte, no hay que olvidar el papel protagónico que ha adquirido en años recientes el poder judicial, que en ocasiones ha tenido la última palabra para decidir la suerte de reformas relacionadas con los temas fiscales.

Una condición necesaria para que una reforma sea aprobada en el Congreso de la República y reciba el apoyo de la ciudadanía es la calidad que tenga su diseño. La propuesta debe mostrar de manera inequívoca que es un “gana - gana” para los congresistas, los ciudadanos que ellos representan, y el Gobierno.

Ahora bien, la calidad de una reforma provendrá de cuatro aspectos. En importante medida, tendrá mayor solidez si está dotada de una concepción sistémica en la que estén recogidas, de manera explícita y “seriamente” (Winer, 2016), las interacciones entre el gasto y los impuestos, de las finanzas públicas con otras políticas macroeconómicas y microeconómicas (regulatorias), con el funcionamiento de los mercados.

Las reformas de ingresos y gastos tendrán que mostrar cómo ellas son consistentes con los incentivos a la inversión privada, con la generación de infraestructura física y la acumulación de conocimiento y capital humano. Al país debe garantizársele que el enfoque fiscal propuesto es coherente en temas estratégicos de crecimiento y equidad, control de la inflación y desempleo, políticas industriales y globalización, descentralización regional de decisiones y niveles crecientes de bienestar.

La calidad de las propuestas de reforma requiere, segundo, que en sus diseños se reconozcan inevitables contraprestaciones: el equilibrio fiscal exige que, para abrirles espacio a programas prioritarios, tengan que sacrificarse otros. Esta tarea debe enfrentar que no siempre los intereses de los distintos ministerios y agencias de la rama ejecutiva coinciden.

Un tercer aspecto de calidad tiene que ver con la necesidad de prever evaluaciones de los resultados y los impactos de las reformas sobre los diferentes agentes sociales. Una evaluación oportuna y que vaya comunicándose genera transparencia y confianza. Conviene resaltar que las reformas deberán ir construyendo confianza entre los diversos estamentos de la sociedad. Este propósito implica redoblar el combate a las corrupciones pública y privada, que con frecuencia van de la mano y se fortalecen entre sí.

Cuarto, la administración deberá preocuparse por aumentar la legitimidad de los tributos. La Ocde (2015) ha venido trabajando a este respecto el criterio de “valor a cambio de dinero”, según el cual se les garantiza a los contribuyentes que sus aportes se invertirán en las obras que ellos valoran. En otras palabras, las reformas deberán alinear los recursos entregados a los administradores públicos (los tributos) con la cantidad y la calidad de los productos que la administración obtiene con ellos. Se trata de conseguir el mejor balance entre cuatro “Es”: economía, eficiencia, efectividad y equidad (Jackson, 2012). Se podrá, así, contrarrestar que los ciudadanos están más listos a demandar y consumir programas públicos que a pagar por ellos, realidad que ha sido constatada desde la formación misma del Estado y expresada de manera clara por ejemplo por Citrin (1979).

El alcance y los logros de las reformas fiscales estructurales también pasan por reformas al sistema electoral y al funcionamiento de los partidos, de las bancadas y de las reglas de decisión en el congreso, que serán el contenido de una próxima columna.

Considerar los aspectos aquí señalados contribuirá a que deje de ser válida en el futuro conclusiones como las de Junguito y Rincón en 2004: “las reformas de los últimos años han creado una estructura tributaria inadecuada e ineficiente… no han tenido el éxito esperado…”.

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Soluciones duraderas como enfoque de intervención

Autor: María Gloria Cano

Hacer una radiografía de la extrema pobreza en Colombia conlleva encontrar entornos carentes de bienes públicos, cooptados por economías ilegales, personas con exclusión económica y social condicionada por analfabetismo o un bajo nivel educativo, sin mayores activos y con informalidad laboral. Así mismo, hogares marginados en los cuales predomina la jefatura femenina, con presencia de personas con discapacidad y embarazo adolescente, y adicionalmente con traumas sin cerrar relacionados con situaciones de violencia, desplazamiento o migración forzada, que generan autoexclusión.

Todo lo anterior reproduce el ciclo vicioso de la extrema pobreza, de generación en generación.

En este contexto adverso pareciera que las intervenciones centralmente planificadas en donde los sujetos son los hogares y/o las personas de manera individual, no logran romper las trampas de la pobreza. Por ejemplo, esfuerzos por lograr la inclusión laboral de personas en situación de pobreza extrema y de desplazamiento forzoso a través de rutas de empleabilidad se ven frustrados ante la imposibilidad de ellas para transportarse en los horarios exigidos o de solucionar el cuidado de sus niños y niñas menores de cinco años.

Por otra parte, la focalización individual impuesta sobre las personas víctimas del desplazamiento forzado o migrantes y refugiados, sin integrarlas con la población de acogida, donde las comunidades comparten carencias similares, genera fragmentación, xenofobia y estigmatización, impide la consolidación del tejido social y el camino hacia la inclusión. En la mayoría de los casos, las soluciones son traídas por terceros, diseñadas a nivel técnico e impuestas sobre las comunidades, y no son apropiadas por estas. Los individuos son receptores pasivos de las ayudas, sin generarse sostenibilidad en las soluciones.

Frente a esta situación es necesario un nuevo enfoque, el de soluciones duraderas, como se expone en el Libro ‘Colombia después de la pandemia: La urgencia de lo estructural’, de Econometría, en donde se reconoce el entorno como condicionante en la calidad de vida de las comunidades. Se busca el restablecimiento de la ciudadanía y la dignificación a través de procesos participativos.

Ello implica un cambio profundo en la forma de trabajar con la población, pasar de un enfoque individual a uno comunitario, en el cual las comunidades construyen sus soluciones con las autoridades municipales a partir de un esquema facilitado por actores que tengan reconocimiento en la comunidad. Estos actores se pueden interpretar como nodos articuladores, o “enablers”.

Las experiencias que se han vivido en el país han demostrado que estos ‘nodos articuladores’ pueden ser diversos. En algunos casos han sido agencias de cooperación con fuerte presencia en el territorio que han servido de facilitadores en procesos de alianzas público-privadas en torno a una comunidad y han logrado avanzar en romper barreras del entorno que replicaban las condiciones de pobreza extrema. Se cuenta con ejemplos replicables como las experiencias en Cúcuta en el barrio Las Delicias, que en 2016 fue reconocido legalmente por el municipio, logrando con ello acceso a servicios esenciales, mejoramiento de vías, transporte público y un proceso de mejoramiento significativo del entorno y de la integración local urbana.

En el ámbito rural, igualmente existen ejemplos que involucran soluciones duraderas con la titulación de tierras acompañada con proyectos productivos que han transformado la calidad de vida de toda comunidad. En todos los casos, se acompañó con una institucionalidad multiactor con la comunidad como protagonista, en donde se implementó un proceso que parte de la construcción de confianza y de dignificación, diálogo, reconocimiento, liderazgos jóvenes y femeninos, construcción de comunidad y atención psicosocial.

Romper las trampas impuestas por el entorno debe acompañarse con un portafolio de oferta de servicios por parte del estado, que reconozca las situaciones diferenciales de los hogares, pero trabajada desde el diálogo con la comunidad, en donde sea esta misma la que aporte elementos para la focalización. En la medida que es la misma comunidad la que reconoce las brechas por cerrar, las acciones afirmativas serán acciones sin daño que viabilizan la posibilidad de integración y generan soluciones compartidas.

Estas acciones afirmativas deben dirigirse al cierre de brechas culturales, de formación para el trabajo en los nuevos ámbitos de residencia, de mejoramiento de los niveles educativos y de atención psicosocial para evitar círculos viciosos de estrés, ansiedad, aversión exagerada al riesgo, entre otros.

La construcción de estas soluciones duraderas debe ser un propósito que trascienda las intervenciones puntuales de corto plazo, impuestas, independientes y desarticuladas. Parte del reconocimiento de los contextos como condicionantes de la realidad que enfrenta cada una de las personas que habita una comunidad, y en la medida en que exista el compromiso de los diferentes actores, pero principalmente de las autoridades locales y nacionales, se podrán transformar estas realidades, y avanzar en la integración social y económica de las poblaciones hasta ahora excluidas, con plena participación de las bases comunitarias.

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¿Tenemos que esperar una crisis?

Autores: Arturo García, Nury Bejarano y Cristhian Contreras

En el libro “Colombia después de la pandemia: la urgencia de lo estructural” se plantea que el país tiene “Una ventana de oportunidad en el sector agropecuario” (Econometría, 2021). La apuesta por los recursos energéticos (que viene de hace muchos años) no tiene mucho futuro: en carbón se cuentan con importantes reservas, pero tiende a prohibirse mundialmente por los efectos sobre el calentamiento global; en petróleo las reservas no superan los siete años. Con la reactivación económica post pandemia, se tiene una gran demanda de petróleo e incluso de carbón, que no durará mucho, en particular si se avanza en los acuerdos de la COP26.

Buscando alternativas, cuando se compara la dotación de los factores de producción de Colombia respecto a países con los que podría estar compitiendo se encuentra que: tenemos una mano de obra cara, en vías estamos en los últimos puestos del ranking mundial, la inversión en ciencia y tecnología es vergonzosamente baja; y nuestros costos de energía están entre los más altos. En lo único que tenemos una real ventaja comparativa en agua, tierras (FAO, 2011) y una ubicación geográfica que nos permite producir todo el año, en todos los pisos térmicos.

Si el país quiere aprovechar sus ventajas comparativas debe apostar por el sector agropecuario; lo cual es la base para generar más empleos, incrementar los ingresos y aumentar exportaciones. Así mismo, se lograrían encadenamientos con la agroindustria y se evitarían las desventajas de centrarse en productos básicos (no generar valor agregado, perdida de términos de intercambio, baja diversificación, etc.).

Si la situación es tan clara, ¿por qué el país no ha hecho la apuesta por el sector agropecuario donde se aprovecharían las ventajas comparativas? Justin Lin en el texto Economic Development and Transition (Lin, 2009) tiene un planteamiento interesante al respecto. Considera que el desarrollo se logra cuando se tienen políticas alineadas para aprovechar las ventajas comparativas; sin embargo, estas políticas solo se adoptan cuando el país no tiene otra opción. La disponibilidad de recursos, en el caso de Colombia provenientes del petróleo y en menor medida del carbón, permiten pensar en mundos ideales donde el desarrollo es sinónimo de tener actividades con tecnología de punta, así las escalas, el mercado o los costos no soporten esas opciones.

¿Significa que debemos pasar por los costos de una crisis para adoptar políticas que propicien un desarrollo sólido, soportado en las ventajas comparativas? La crisis está en el horizonte, sin ser inminente. Con una balanza comercial negativa y creciente, y un alto endeudamiento, el país necesita buscar alternativas de desarrollo.

En este escenario se tienen dos opciones: a) esperar hasta que efectivamente estalle la crisis y en ese momento tomar medidas de fondo; o b) anticiparse a la crisis e ir creando las condiciones para hacer una transición lo menos costosa posible. Las próximas elecciones presidenciales determinarán que camino seguir.

Si se aplazan los ajustes hasta el momento de la crisis, no hay mucho más que decir, salvo que se advirtió. En caso contrario, en el escenario de anticiparse a la crisis, las actividades minero-energéticas seguirán a un nivel alto, pero con una tendencia decreciente. Se tendrán unos pocos años para un gran ajuste estructural. Esos años (tal vez algo menos de 10) deben aprovecharse para ir creando las condiciones y validar por medio de pilotos alternativas de desarrollo productivo que puedan escalarse.

Para crear las condiciones, primero se deben evitar los efectos tipo enfermedad holandesa asociados a la explotación del petróleo. En particular se debe: evitar la revaluación, promover actividades contra cíclicas; y ver estos ingresos como una fuente de financiación para las nuevas apuestas de desarrollo.

Considerando el sector agropecuario, se debe afianzar el ordenamiento territorial a partir de, por ejemplo: a) procesos de aglomeración en las zonas rurales; y b) definición de la vocación del uso de las tierras y conflictos de usos, de acuerdo con el uso real. Adicionalmente avanzar y consolidar el catastro rural multipropósito.

A la vez que se crean condiciones deben irse validando opciones productivas, pues será la fuente de generación de riqueza. En lo que respecta a los “qué´s”: a) apostar por la inclusión productiva como base para la inclusión social; b) buscar grandes impactos, que sean factibles y permitan la propagación; y c) todo proyecto debe tener posibilidades de gran escalamiento. En lo que corresponde a los “cómo´s”: a) más que cobertura, se deben lograr efectos demostración para su propagación; momento en el cual, el énfasis del gobierno será la provisión de bienes públicos como extensión rural para potenciar la propagación; y b) trabajar con pilotos que además de probarlo, analicen las condiciones en que se podrían replicar.

Esto es lo que puede hacer un próximo gobierno. El escalamiento corresponderá al gobierno que inicie en el 2026. Por el bien del país, esperemos que la crisis no estalle antes y que quien llegue a la Presidencia en el 2022 sea un estadista visionario.

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Cómo recuperar el empleo sin sacrificar la productividad

Escrita por: Eduardo Lora

Contrario a lo que podría esperarse, en las grandes ciudades los trabajadores son ahora más productivos que antes de la pandemia. Mientras que la actividad económica urbana recuperó ya su nivel prepandemia, la ocupación en 23 ciudades capitales en el mes de agosto era todavía 3,6% menos que hace dos años.

¿Cómo ha sido posible este aumento de productividad? La razón principal es que sectores de muy baja productividad, como confección de prendas de vestir, comercio minorista o empleo en el servicio doméstico, no han logrado recuperar su nivel de empleo prepandemia. En cambio, lo han logrado con creces algunos sectores sofisticados como actividades profesionales y científicas, suministro de energía, actividades financieras, información y comunicaciones.

El reto laboral que enfrentan las ciudades en este momento es cómo recuperar el empleo sin sacrificar estas ganancias de productividad. Eso implica, por supuesto, crear empleos adicionales en sectores sofisticados y no simplemente tratar de que los trabajadores que hoy están desempleados o inactivos regresen a los empleos improductivos que abandonaron por la pandemia. ¿Es eso posible? Óscar Rodríguez y yo, en un libro reciente de Econometría titulado La Urgencia de lo Estructural, argumentamos que hay cuatro recomendaciones básicas que deberían seguir las ciudades para lograr ese objetivo.

En primer lugar, las grandes empresas de cada ciudad podrían adoptar una estrategia de diversificación inteligente que consiste en: (1) diversificarse (dentro y fuera del país) hacia mercados más exigentes; (2) identificar nuevos productos y sectores cercanos tecnológicamente a los que ya producen, pero más sofisticados; (3) identificar las barreras que enfrentan esos nuevos sectores y productos, barreras que pueden ser tecnológicas, de capacitación, de insuficiencia de insumos o de servicios, regulatorias o de provisión de bienes públicos; y (4) coordinar con otras empresas, gremios e instituciones relevantes para remover esas barreras. En la medida en que las organizaciones empresariales y laborales a nivel local compartan información y coordinen sus demandas, mejor podrá responder el sector público con el tipo de ajustes regulatorios, inversiones en infraestructura, mejoras en los programas de capacitación y, en general, provisión de los bienes públicos necesarios para las empresas.

El segundo grupo de políticas consiste en mejorar las capacidades laborales para conquistar esos nuevos mercados y productos. Para las entidades de capacitación, eso implica formar técnicos y tecnólogos para responder a las necesidades de sectores más complejos, no para recuperar, ni siquiera para hacer más productivos, los viejos empleos en los sectores de baja productividad.

Las ciudades tienen que tomar en serio los problemas de movilidad. Las empresas podrían contratar más fácilmente el personal que requieren si los trabajadores se pudieran movilizar en tiempos más cortos. Por consiguiente, la tercera área de políticas locales para facilitar la creación de empleo formal es el rediseño de los usos y las facilidades de transporte urbano, para que los tiempos de conmutación laboral sean sustancialmente menores de los que se tenían antes de la crisis. Lo más importante es desalentar el uso de vehículos privados, invirtiendo en forma masiva en mejores buses públicos y trenes urbanos, y en diversas modalidades de bicicletas y autos de alquiler. Los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) deben ser un instrumento para el rediseño urbano orientado a reducir los tiempos de movilización. La Ley 388/97, además de los POT, creó otros instrumentos promisorios, pero todavía desaprovechados como las actuaciones integrales urbanas y los planes de renovación urbana.

Estos instrumentos deben usarse para reducir la segregación urbana y favorecer la cercanía entre los lugares de vivienda (uso residencial) y los lugares de trabajo, estudio y cuidado (usos comercial, industrial e institucional). También puede ayudar a reducir la congestión que las entidades públicas y las empresas, especialmente las grandes, mantengan una cultura favorable al teletrabajo y a la flexibilización de las jornadas laborales. Es necesario evitar que vuelvan a imponerse los trámites presenciales que la crisis demostró que pueden hacerse en forma virtual. En un estudio para la CAF y el DNP, Econometría está diseñando un modelo de cofinanciación de ciudades y territorios inteligentes para hacer viables estas propuestas de solución de los problemas de movilidad.

La cuarta área de política para facilitar la creación de buenos empleos es la coordinación entre municipios en las áreas metropolitanas. Las grandes ciudades y los municipios cercanos que conforman sus áreas metropolitanas (de jure o de facto) deben acordar programas conjuntos de inversión en vías de conexión intermunicipal, servicios de transporte y centrales para pasajeros. También requieren coordinación las regulaciones, incentivos e impuestos que inciden en la ubicación de las empresas que generan más externalidades, sean positivas como la sofisticación tecnológica, o negativas, como la congestión o la contaminación.

Para juzgar el desempeño de los alcaldes, la variable más importante debería ser el aumento del empleo de alta productividad. Las políticas para lograrlo incluyen la diversificación inteligente, la formación laboral en actividades sofisticadas, las regulaciones e inversiones para desestimular el uso del automóvil y la coordinación entre municipios.

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Una estrategia de inclusión productiva para lograr un gran…

Escrita por: Carolina Murgueitio - Subdirectora y Diego Sandoval - Exdirector y Fundador

Continuamos en esta columna con la presentación de las propuestas de Econometría Consultores contenidas en el libro recientemente lanzado, “Colombia después de la pandemia: La urgencia de lo Estructural”. En esta entrega proponemos algunas estrategias para diseñar políticas diferenciadas y efectivas que logren una inclusión productiva amplia de la población, que conduzca a lo que hemos denominado el “gran empujón” a la economía colombiana en la etapa pospandemia.

Este gran empujón consiste en que se den las condiciones de desarrollo económico para que el país entre en un periodo sostenido de crecimiento económico a unas tasas sensiblemente superiores a las de los últimos y que este crecimiento se refleje en una mayor equidad social. Se ha demostrado ampliamente que con la mayoría de las políticas y programas de desarrollo e ingresos que se han implementado en el país no se ha logrado superar un umbral mínimo para que puedan garantizar una economía diversificada y con una tasa de crecimiento estructural superior a la actual y que esto se refleje en el bienestar de la población.

Una buena parte de la explicación para la anterior situación es el imbalance entre políticas y programas dirigidos a la inclusión social frente a aquellos que propenden por la inclusión productiva. Y es que los primeros no bastan, ya que buscan en esencia la superación de privaciones en los logros educativos, de atención a la primera infancia, de salud y vivienda de los miembros de los hogares; es decir, cumplir con los componentes sociales del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), descuidando gravemente las políticas generadoras de ingresos. Es muy diciente que en el momento el IPM general de la población esté en un 18.5% y el de pobreza en 42.5%.

Para aportar al verdadero empujón productivo, se debe propender más allá de lo anterior, por la inclusión productiva que consiste en generar ingresos a través de propiciar capacidades competitivas en las empresas, personas, hogares y comunidades para superar las condiciones de pobreza y de vulnerabilidad.

En los últimos años, el desequilibrio en la inversión en los dos tipos de políticas es marcado. En efecto, la oferta de programas de generación de ingresos de Prosperidad Social ha atendido en los últimos cinco años a cerca de 100.000 hogares en situación de pobreza o vulnerabilidad. Esto es muy poco frente a los retos de inclusión productiva y a frente a los programas de inclusión social que, como Familias en Acción, beneficia a cerca de 2,5 millones de hogares. Por otra parte, no se ha logrado coordinar la salida y el tránsito de los beneficiarios de unos programas a otros, en una progresiva superación de sus limitaciones sociales y de generación de ingresos. Según datos recientes del DNP, en el gasto social solo un 2.5% se dedica a actividades de generación de ingresos, cuando en otros países esta proporción es sensiblemente mayor.

Por otra parte, no se han aprovechado plenamente las sinergias y complementariedades entre el ámbito urbano y el rural. En la agricultura no se han logrado encadenamientos productivos con economías de escala. Los emprendimientos individuales se han privilegiado frente a los regionales y a los de asociación de productores. La participación del sector privado ha sido pequeña en los programas de generación de ingresos.

La inclusión productiva debe ser el principal objetivo de la inclusión, sin descuidar por supuesto, la atención de las privaciones sociales y del respeto a los derechos fundamentales de los grupos más vulnerables. Es así como, las políticas deben hacerse de manera diferenciada por grupos de población y regiones debido a que Colombia es un país altamente heterogéneo en su nivel de desarrollo, con evidentes trampas de pobreza en las que regiones pobres conviven con regiones relativamente desarrolladas, en lo que se denomina clubes de convergencia.

Para lograr esa diferenciación que permita políticas efectivas se debe tener información por cuadrantes poblacionales, para focalizar estrategias que tengan en cuenta las diferencias entre los entornos urbanos y los rurales y del tipo de población, si está en extrema pobreza, pobreza o en situación intermedia vulnerable. También se debe considerar las necesarias complementariedades, que propicien la existencia de economías de escala y la potenciación de externalidades y sinergias entre estos ámbitos (ver cuadros anexos).

Los enfoques que debe tener la aplicación territorial de las políticas de transformación e inclusión productiva varían según donde se desarrollen. En el caso de las grandes ciudades y conglomerados urbanos, ellas mismas son un motor dinámico, y lo central es propiciar los medios y oportunidades para el acceso a empleos formales o emprendimientos en una propuesta que hacemos de complejidad y diversificación inteligente en bienes y servicios en cada uno de los grandes centros urbanos del país.

En las zonas rurales y pequeños municipios se deben propiciar mejoras significativas en los ingresos de los productores campesinos o agroindustriales mediante una transformación sectorial, centrada en lograr aumentos grandes y escalables de la productividad y producción utilizando las ventajas comparativas del país, una mayor conexión con el mercado internacional y titularización de las propiedades. Todo esto soportado en varias experiencias piloto exitosas ya desarrolladas en el país que deben ser escaladas.

En los municipios intermedios, una combinación de ambos enfoques. En este tipo de municipios es importante aprovechar los vínculos existentes al interior de los esquemas de asociación que existen dentro del sistema de ciudades.

Finalmente, en las áreas apartadas, en donde las actividades ilegales hacen presencia, una condición para que las estrategias propuestas sean viables, es la presencia plena del Estado, no solo con seguridad, sino con servicios de justicia, salud, educación y de comunicación con los centros urbanos. En muchas de estas regiones, la mejor solución es la de aplicación de instrumentos financieros de conservación de la biodiversidad.

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¿Realmente se deben subir las tasas de interés?

Escrita por: Julián Roa Rozo - Analista de Econometría

En el último mes se ha llegado al consenso de que el Banco de la República empezará pronto un ciclo alcista en las tasas de política monetaria. Hay varios argumentos detrás de dicho consenso. En primer lugar, la inflación se encuentra en niveles cercanos al límite superior del rango meta del banco central y en su último informe de política monetaria se contempla la posibilidad de que la inflación cierre el año en 4,1%, por encima de la meta. Adicionalmente, la tasa de cambio se ha devaluado de manera importante sugiriendo que la tasa de interés de Colombia puede estar más alta. Por su parte, la recuperación económica ha sido mejor de lo esperado. A inicios de este año el consenso era que la economía colombiana crecería cerca de 4,5%. Hoy, si bien hay gran incertidumbre, se esperan tasas de crecimiento superiores a 7%. En su conjunto, todo esto se interpreta como evidencia de que el Banco de la República debería subir las tasas de interés pronto, en el mes de septiembre.

En los esquemas de inflación objetiva como el que sigue Colombia, la política monetaria puede ser descrita por el uso de una regla de Taylor. Dicha regla explica la tasa de política monetaria en función de la brecha de la inflación (inflación observada menos la meta de inflación), la brecha del producto (diferencia porcentual entre el PIB observado y el PIB potencial). El Banco de la República utiliza dentro de su proceso decisorio diversos modelos y diversas reglas de Taylor, así como otras consideraciones.

Dentro de estos modelos se encuentra el denominado 4GM. Usando los datos del Banco de la República y de la encuesta de expectativas de inflación, de este modelo surgen varias conclusiones, dependiendo del tipo de inflación que se use. La primera es que se requieren alzas de interés con el fin de controlar la inflación. Si se usa la inflación total (línea punteada), la tasa de política monetaria debería estar en 3,4% para finalizar este mes. Por su parte, si se utiliza la inflación excluyendo alimentos sugiere que la tasa de política monetaria debería ser de 2,5%, para fin de mes (línea gris). Finalmente, la regla de Taylor utilizando la inflación sin alimentos ni regulados sugiere que la tasa de política monetaria se aproxima a 2% (línea negra). De esta manera todos los indicadores sugieren que se avecinan alzas en la tasa de política monetaria.

También es notorio que durante la crisis del covid-19 la política monetaria del Banco de la República fue contractiva a pesar de que redujo las tasas de interés. Esto se debe a que, si bien la tasa de interés se encuentra en mínimos históricos, las reglas de Taylor sugieren que se debieron haber bajado más. Esto último no es sorprendente. Si se lee la prensa económica de 2020 se puede apreciar como diversos analistas hacían un llamado a tener una política monetaria más expansiva. Adicionalmente, algunos analistas sugirieron el uso de políticas monetarias no convencionales como la expansión cuantitativa e incluso emisión para financiar gasto del gobierno. Si bien en retrospectiva algunas de estas medidas parecen hoy extremas, innecesarias e incluso peligrosas, la evidencia sugeriría que el Banco de la República se quedó corto durante esta crisis. Por lo anterior, una evaluación más rigurosa del rol de la política monetaria durante la crisis de 2020 se hace necesaria. También es cierto que se deben evitar ciertos sesgos a la hora de evaluar dicho rol, dado el alto nivel de incertidumbre que se vivió durante 2020.

Adicionalmente surgen otras preguntas. La primera es qué sucedería si, en vez de tener en cuenta el comportamiento del PIB, se tuviera en cuenta el comportamiento del empleo. A diferencia del PIB, que a grandes rasgos tuvo una recuperación en forma de V, el nivel de empleo se ha mantenido estancado y ello sugiere que aún falta mucho para superar los efectos generados por la pandemia y las cuarentenas. También sugiere que empezar a quitar los estímulos monetarios en estos momentos podría dificultar la generación de empleo en estos momentos.

Otra pregunta que surge es: ¿qué discusión estaríamos teniendo en ausencia del paro nacional del 28A? Es notorio que gran parte de las presiones al alza en la tasa de interés tienen origen en un choque de oferta en los precios de alimentos. Lo anterior como fruto de los bloqueos. Con seguridad en ausencia del paro tendríamos una inflación menor y se estaría hablando de alzas en las tasas de interés a principios de 2022, no en septiembre de 2021. Resulta contradictorio que un choque tan negativo como el paro nacional termine generando otro choque negativo al adelantar en un trimestre las alzas en las tasas de interés.

Por estos motivos se considera que, si bien la regla de Taylor sugiere aumentos en la tasa de interés, los datos por si solos no son una guía buena para tomar decisiones. Es prudente indagar el porqué de los datos, en este caso, el salto en la inflación. Subir las tasas de interés en septiembre podría estar castigando innecesariamente a la economía.

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