Hacia un presupuesto público programático

Es condición indispensable para mejorar el nivel de vida de los ciudadanos que se garantice, además de la sostenibilidad fiscal en el largo plazo, una gestión eficiente del gasto público, y transparencia hacia la ciudadanía, de tal manera que ésta pueda tanto incidir en el destino de los recursos públicos, como evaluar la acción de los encargados de administrarlos.

Por esta razón el presupuesto es una institución clave en una democracia. Es mediante él como los representantes legítimos de una sociedad, el Poder Legislativo, deciden la orientación de los recursos públicos. Un sistema presupuestal debe caracterizarse por tener la suficiente capacidad de responder a los cambios normales que se presentan en las preferencias de la ciudadanía por bienes y servicios públicos, que se expresan a través de los programas del gobernante elegido. También debe responder a nuevas condiciones del entorno internacional o nacional, que pueden traducirse en un cambio en los recursos disponibles o en nuevas necesidades de gasto. En fin, los gobiernos deben estar en capacidad de rendirles cuentas a los ciudadanos, sobre la manera como gastaron los recursos públicos y sobre la calidad de los bienes y servicios producidos con ellos.

Estos propósitos chocan en el caso colombiano con la manera como se presenta la información presupuestal. Los gastos se clasifican según los ministerios o entidades ejecutoras, y según el objeto del gasto: pago de salarios, gastos generales, servicio de la deuda, inversión.

Este tipo de organización y clasificación presupuestal, aun cuando útil desde un punto de vista contable, impide conocer en detalle la relación entre los programas de Gobierno y la acción de las entidades oficiales, y dificulta por tanto una adecuada planeación financiera de la acción pública, así como la discusión y participación ciudadanas, y la adecuada rendición de cuentas.

Lo anterior ha determinado que, en muchos países, especialmente desarrollados, se hayan adelantado reformas en los sistemas presupuestales que se centran, más que en los insumos o medios, en los resultados a lograr. Son los presupuestos programáticos. Este enfoque parte de la base de que la sociedad, a través del documento presupuestal, pone a disposición del Gobierno unos recursos financieros, y éste se compromete a entregar a cambio bienes, servicios y transferencias en cantidades y estándares de calidad acordados. Es decir, la sociedad ‘compra’ y el Gobierno, a través de sus entidades, ‘vende’ esos productos de la acción pública. Como cualquier contrato, este exige una adecuada claridad sobre las mutuas obligaciones de las partes.

Una de las mayores dificultades para la implantación, así sea parcial, de un presupuesto programático, consiste en la dualidad en la preparación presupuestal entre los gastos de funcionamiento (que agrupan los gastos de personal y generales, las transferencias, y el servicio de la deuda) a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Minhacienda), y los gastos de inversión, responsabilidad del Departamento Nacional de Planeación. En este último concepto se agrupa tanto el incremento en los activos fijos de la Nación, los programas considerados como de inversión social, como otros programas y proyectos, especial, pero no exclusivamente, los contenidos en el Plan de Inversiones del PND.