¿Cuándo recortar el gasto no baja la deuda?

El debate público de la Ley de Rescate Económico se ha dado sobre dos ejes: el micro, que ha debatido los efectos distributivos de la reforma, y el macro, que se pregunta si la reforma estabiliza la deuda. En el micro, existen varias críticas sobre su conveniencia pues según algunos análisis la reforma es regresiva al afectar más la población de bajos recursos mediante impuestos como el IVA. Otros han señalado que la reforma es progresiva siempre y cuando los mecanismos de devolución del IVA funcionen. En el macro, Anif, Citi y el Carf calculan cuánto baja el déficit, qué pasa con la prima de riesgo si el Congreso diluye la ley y si la deuda se estabiliza, entre otros aspectos. El eje micro ha dominado la conversación, y es comprensible: es el que toca el bolsillo. En Econometría tenemos insumos valiosos para este debate micro y su implementación, pues hicimos la evaluación del programa de compensación del IVA, que es un mecanismo similar del que depende la progresividad de la reforma. Esta columna busca contribuir al debate macro.

Una pregunta que debe responderse es la de si como está planteada la Ley de Rescate Económico logra su objetivo principal: reencauzar la deuda como proporción del PIB hacia una senda sostenible. La teoría detrás del ajuste fiscal es la siguiente: si el Estado gasta menos, se endeuda menos; si se endeuda menos, paga menos intereses; si paga menos intereses, le sobra plata para la gente y bajan las tasas para todos. Hoy uno de cada tres pesos de impuestos se va en intereses, frente a uno de cada cinco en las dos décadas anteriores, y los TES a diez años rinden 13%. Un plan fiscal creíble se debe traducir en un menor temor por parte de los inversionistas en dichos títulos, y contribuir a mayores reducciones en las tasas de interés.  El borrador del Plan Nacional de Desarrollo recién presentado por el gobierno señala que, de no hacer ajuste, la deuda pública sobre PIB podría ascender al 80%. Adicionalmente, en caso de no hacer nada Colombia podría entrar en una crisis fiscal cuyo precedente más cercano es la crisis del 99 y cuya regresividad es aún mayor que la atribuida a la la Ley de Rescate Económico. En esta columna se examinan los otros tres eslabones. En particular, todos los análisis dan por hecho que, si se recauda más o se gasta menos, la deuda pública sobre el PIB tiene que bajar.

Europa muestra que no tiene por qué ser así. Entre 2010 y 2014, Grecia, Italia, Portugal y España implementaron políticas similares y más ambiciosas a las de la Ley de Rescate Económico, y aun así terminaron con más deuda sobre PIB que cuando empezaron. Antonio Fatás llamó a esto el fiscal doom loop, el ciclo mortal de la austeridad: el gobierno recorta para bajar la deuda, el recorte reduce el PIB, parte de esa caída se vuelve permanente, el PIB potencial más bajo encoge el denominador y el recaudo, la relación deuda/PIB termina más alta que antes, y el gobierno, mirando el indicador de deuda sobre PIB decide recortar el gasto otra vez.

En 2012, Brad DeLong y Lawrence Summers explican cómo puede suceder esto. Para ello proponen dos parámetros clave para el análisis: el multiplicador fiscal que mide la relación entre lo que cambia el gasto o el recaudo y lo que cambia el PIB. Si este parámetro es alto, los efectos lesivos del ajuste fiscal son mayores. El segundo parámetro es el efecto de histéresis que liga PIB de hoy con el PIB potencial de mañana. Si este último parámetro es alto, entonces caídas en el PIB de hoy pueden generar caídas permanentes en el PIB potencial. El ciclo europeo descrito anteriormente es el resultado la combinación de dos factores: multiplicadores fiscales y efectos de histéresis altos al mismo tiempo, que hicieron que los altos efectos lesivos del ajuste fiscal se hicieran permanentes en el tiempo. Parte de la explicación de porque sucedió esto tiene que ver con el hecho de que el Banco Central Europeo, con tasas cercanas a cero, no disponía de margen para compensar el recorte. Lo anterior muestra como las políticas que buscan reducir métricas como la deuda sobre PIB pueden autosabotearse y generar efectos lesivos permanentes en la población.

¿Qué tan probable es que Colombia repita la experiencia europea? El multiplicador del gasto en Colombia es cercano a 0,8 según las estimaciones del Banco de la República, que se compara de manera favorable con el 1,5 o más en la Europa de 2012. Por su parte, respecto al parámetro de histéresis, es un parámetro del que se sabe muy poco y que gran parte de la profesión asume es igual a cero. La evidencia más reciente de este parámetro se encuentra en un paper de mi autoría publicado en Journal of Economic Dynamics and Control. En economías como España y Grecia este parámetro tiene un valor entre 0,6 y 0,7 mientras que en Colombia, el valor estimado es de 0,4. En ambos parámetros Colombia tiene ventajas. Adicionalmente, Colombia tiene otra ventaja, el Banco de la República tiene un mayor margen de acción y puede bajar las tasas de interés como respuesta a la caída en la actividad económica generada por el ajuste fiscal.

Si bien es una buena noticia el tener razones para creer que Colombia no repetirá la experiencia europea, hay ciertos hallazgos críticos para el debate actual. Por un lado, varios comentaristas han sugerido que el escenario de crecimiento económico con reforma que se muestra en el articulado es muy optimista. La evidencia de que el parámetro de histéresis de Colombia es diferente de cero refuerza esta crítica y advierte que los efectos pueden ser lesivos para el mediano y largo plazo.  posiblemente porque ignora o subestima los efectos de histéresis. Otro hallazgo relevante del estudio citado es que el principal canal por el cual se transmite la histéresis es por la destrucción del capital. Así, un recorte que caiga sobre la inversión pública (por recorte de gasto) o que encarezca la inversión privada (por incremento exagerado en impuestos)  es el que más potencial destruye por peso ahorrado.

De aquí salen dos recomendaciones para el trámite. La primera es sobre el capital. En este sentido, se ven como aciertos aspectos como el RUGE y el hecho que la reforma descanse en el conjunto de la ciudadanía, con bases más amplias de IVA y de renta personal y menos exenciones, que tienen efectos menos lesivos en la formación de capital. Esas medidas, junto con la reducción de la tarifa de renta de las empresas, deberían conservarse en el Congreso e, idealmente, ampliarse, y el recorte de gasto debería dejar en pie la inversión pública: lo que se deja de invertir es exactamente lo que no vuelve. La segunda es sobre la permanencia. El que le mercado le crea al ajuste colombiano depende en gran medida en que el ajuste sea permanente. Por eso cualquier propuesta de modificación, sea una rebaja de impuestos o un gasto que se quiera proteger, debería llegar acompañada de un sustituto permanente del mismo tamaño. Algunos partidos políticos han sugerido alternativas como la venta de activos del Estado en empresas como Ecopetrol para poder conseguir ingresos sin tener un efecto lesivo en la economía. Pero vender activos baja la deuda una vez, no cambia la trayectoria del déficit. Para terminar este punto, una reducción de gasto muy importante y permanente está en el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, punto que se debería revisar e incluir.

El ajuste hay que hacerlo y como está planteado parece que va a funcionar a nivel macro. Pero cuesta más de lo que dice el articulado, y sólo funciona si el mercado cree que el ajuste será permanente, y para mitigar los daños por la histéresis la forma lo ideal es incentivar o no afectar negativamente la inversión, que ya está en niveles muy bajos en Colombia, y que el Banco de la República mitigue los efectos lesivos mediante reducciones de tasas de interés, para lo cual se necesita que la inflación comience a descender. Finalmente, el proceso de negociación entre gobierno y el congreso debe tener en mente que el objetivo global es reducir la deuda pública, pero que la legitimidad del proceso tiene mucho que ver con la dimensión micro o distributiva. No sobra recordar que los riesgos de una crisis fiscal altamente regresiva son altos en caso de que no se haga un ajuste creíble.