Actualización del predial: los riesgos de una idea buena

La actualización del predial es una idea, con la que nadie en principio estaría en contra, pero en su implementación hay riesgos que pueden llevar a un escenario completamente opuesto al que se desea.

Para comenzar, que el ordenamiento territorial sea un elemento central del actual Plan Nacional de Desarrollo es un avance significativo. Bien puede considerarse como el pago de una vieja deuda que las ciencias económicas tenían con la incorporación de la dimensión espacial en sus análisis. Referencias a la ubicación de las actividades productivas existen desde los clásicos y nunca han faltado, pero en la corriente moderna de la economía no se había incorporado la dimensión espacial por problemas asociados a su modelaje matemático, como muy bien lo plantea Krugman (1995) en su libro Desarrollo, geografía y teoría económica.

¿Por qué es importante la dimensión espacial? Paul Romer (1990) en su libro sobre crecimiento endógeno muestra como la eficiencia total es la suma de una eficiencia individual, que depende del desempeño de cada persona en las actividades que realiza; y una eficiencia colectiva asociada a los procesos de interacción entre esas personas, que permite lograr economías de escala, efectos crecientes a escala, sinergias tecnológicas, etc. La eficiencia colectiva potencia la eficiencia individual y es lo que permite explicar los procesos de crecimiento sostenidos de largo plazo. Sin embargo, para lograr la eficiencia colectiva se requiere la interacción, lo que implica incorporar la dimensión espacial.

Siguiendo a Douglass North (1993) en su libro Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, en Colombia existe una institucionalidad (normas formales e informales y sistemas de sanción de esas normas también formales e informales) que propicia la dispersión y no favorece la eficiencia colectiva. Modelos de crecimiento estimados por Econometría Consultores (2014) en Dinámicas de uso de tierras para la agricultura y el comportamiento de los precios del suelo rural soportan este planteamiento en términos de la existencia de Dinámicas perversas de ocupación territorial. Los precios especulativos de la tierra, entendidos como valores comerciales muy por encima del valor presente neto de la producción que puede desarrollarse en un terreno, hacen que quienes quieran desarrollar una actividad agropecuaria se alejen de las principales ciudades. Allí pueden comprar tierras, pero cuenta con los bienes y servicios públicos que permita producciones competitivas y mejoras en bienestar. Se trata de un comportamiento “racional”, pero que no lleva a mejoras en bienestar; por eso se denomina perverso.

El centro del problema es la especulación con la tierra, que bien pueden considerarse una expresión de una economía extractivista. Los ingresos netos de un propietario en el campo, no tiene mayor relación con el precio de la tierra. En el documento Catastro, predial, producción agropecuaria y desarrollo, que hizo parte de la evaluación del Catastro Multipropósito realizada por Econometría Consultores (2022) usando estadísticas oficiales de costos y precios de la tierra, se encontró que ninguna producción logra generar ingresos netos que permitan comprar la tierra. El precio de la tierra está más asociado con el desarrollo de bienes públicos, en particular vías y seguridad, que conlleva incrementos significativos de ese precio, sin que históricamente los propietarios hayan tenido que cubrir parte de esos costos.

Esto tiene una implicación compleja. Aún los productores más eficientes tienen en sus cuentas en menor o mayor medida la perspectiva de la venta de tierras como una opción que podría ser más rentable con respecto a la producción. No es el único efecto no deseado. Además, no se invierte en las tierras en la magnitud que recomendaría un comportamiento racional; se desincentivan producciones de tardío rendimiento, donde Colombia tienen mayores ventajas comparativas; y los recursos “congelados” en compras de tierras limitan las inversiones que podrían hacerse para ampliar el área sembrada o invertir en las tierras en producción para aumentar la eficiencia.

En este contexto, atacar las dinámicas especulativas bien puede ser una política que convoque a un gran consenso. No total, en la medida en que existen propietarios de tierras que no apuestan por desarrollar producciones competitivas en sus tierras; se trata más de propietarios que apuestan por rentas derivadas de la valorización que se va dando con la dotación de bienes públicos y el crecimiento general de la economía. Sin embargo, hay un problema: en general, las personas que tienen tierras y le apuestan a producir, tienen en sus cuentas un componente asociado con la especulación de la tierra, incluso si usan tierras arrendadas; por lo tanto, un aumento del predial puede tener efectos negativos sobre la producción.

Este puede llevar a un resultado opuesto al que se busca. Se argumentará que, a largo plazo, las ventajas seguramente serán mucho mayores. Correcto. El problema es que los efectos a corto plazo pueden presentarse muy rápido, por el hecho mismo que los productores no desarrollan en sus terrenos actividades de tardío rendimiento, ni invierten en capital fijo al nivel óptimo; mientras que el descenso de la renta especulativa existente en el precio de la tierra puede tomar muchos años en reflejarse en el mercado de tierras. Como lo plantea Justin Yifu Lin (2009) en Economic developtment and transition, la administración del cambio es fundamental para hacer viables las políticas.

Por eso en su momento Econometría Consultores propuso, para facilitar la actualización de los avalúos catastrales: a) Que los propietarios autoavalúen sus predios (esto evitará la gran protesta que se dará cuando un tercero defina el avalúo) y que el Estado tenga la opción de compra de los predios al valor del auto avalúo; y b) Diferenciar entre propietarios productores y propietarios rentistas, permitiendo deducir los mayores pagos de predial y de impuesto al patrimonio asociados a los mayores avalúo de las tierras de los impuestos de renta contra facturas de producción agropecuaria.