La cirugía en el gasto del gobierno central, un reto inaplazable

La situación fiscal del gobierno central exige medidas de emergencia. A pesar de que según el gobierno, sí se cumplió con la regla fiscal en 2024, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, Carf, es de otra opinión, puesto que no acepta que 25,8 billones de Transacciones de Única Vez, TUV, que habían sido calificadas como tales por el Confis (compuesto por funcionarios del mismo gobierno) puedan ser consideradas como tales. Como consecuencia, no pueden descontarse esos gastos (o menores ingresos) del Balance Primario Neto Estructural, Bpne, de acuerdo con lo establecido en el artículo 60 de la ley 2155 de 2021.

La situación no está nada fácil tampoco para 2025. Frente a las metas de la regla fiscal, se necesitan ajustes por un valor de $46 billones frente al Plan Financiero presentado por el gobierno, según el mismo Carf. El decreto 069/2025, proyectado por el anterior ministro de Hacienda, Diego Guevara, ya había aplazado gastos por $12 billones, y había anunciado la necesidad de aplazamientos o recortes adicionales, ante la baja probabilidad de que se le aprobara en el Congreso la nueva reforma tributaria. Parece que el haber insistido en ello ante el presidente, le costó el puesto. Recordemos que esos $12 billones aplazados, correspondían a la suma que el gobierno había previsto recaudar mediante la ley de financiamiento para cuadrar sus propias cuentas del presupuesto de 2025. Lo adecuado, hubiera sido recortar completamente el presupuesto por ese monto, puesto que se trata de recursos que no tienen hoy sustento legal.

El monto de la deuda colombiana cerró en 2024 en 60,6% del PIB. Por su parte, las tasas de interés de los títulos de la deuda colombiana están en un promedio ponderado, según mis cuentas, de 3,28% real. El crecimiento en el PIB proyectado por el propio gobierno en su plan financiero (elaborado antes de tener en cuenta el posible efecto recesivo de las medidas arancelarias tomadas por Trump (que tendrán según muchos analistas un efecto recesivo en la economía mundial) es de 2,6%. Para estabilizar la relación de la deuda con el PIB en el mismo monto de finales del año anterior, se necesitaría que el gobierno generara un superávit primario (sin contar dentro de los gastos los intereses) de 0,2% del PIB. En su plan financiero para 2025 el gobierno ya está proyectando un déficit primario de 0,2%, lo que exigiría un ajuste en gastos por un valor de $11 billones. Téngase en cuenta además, que el Carf considera que, en ese plan financiero, el gobierno está sobreestimando los ingresos tributarios en $34 billones. Es decir, que solo para estabilizar la relación deuda/PIB, el ajuste total en gastos debería ser de $45 billones.

Esta situación explica el deterioro en los títulos de la deuda pública colombiana, cuyo rendimiento exigido ha pasado de ser de 10% en abril de 2024 para un bono a diez años, a 11,5% en abril de 2025. La prima de riesgo frente a un título de los Estados Unidos ha aumentado desde 575 puntos básicos desde abril del año pasado a 750 puntos hoy. El precio de los Credit Default Swaps, CDS, que es la prima de seguros que pagan algunos inversionistas para protegerse de un posible incumplimiento de la deuda colombiana, se ha incrementado en un 35% desde enero de 2024. En fin, Moody’s -la única calificadora de riesgo que había mantenido el grado de inversión para los títulos soberanos emitidos por el gobierno- ya los pasó a “perspectiva negativa”, lo que supone que es alta la probabilidad de que los pase a “grado especulativo”.

Como lo señaló el comunicado de la Junta del Banco de la República, emitido después de su reunión del pasado 3 de abril, esta situación reduce el margen de la política monetaria y explica las dificultades para reducir más la tasa de interés. Textualmente afirma: “Una señal clara que despeje las preocupaciones sobre la viabilidad de las finanzas públicas y asegure el cumplimiento de la regla fiscal, mejoraría la confianza de los mercados, y abriría espacios importantes para el relajamiento de la política monetaria”.

¿Cuáles son las acciones que es necesario tomar para romper ese círculo vicioso entre bajo crecimiento, altas tasas de interés y desequilibrio fiscal? Las alternativas en principio serían crecer más, aumentar los impuestos, y/o reducir los gastos.

Empecemos con la primera de estas alternativas: mayor crecimiento. Si este año creciéramos a 3,6%, en lugar de 2,6% esperado por el Gobierno, y en los próximos años creciéramos a 4%, se podría cumplir la regla fiscal este año, y las exigencias para equilibrar las finanzas públicas serían menores, porque la confianza de los tenedores de deuda pública requeriría unas menores tasas de interés.

Sin embargo, es necesario recordar una verdad de a puño: el crecimiento potencial depende de que crezca la productividad, lo cual exige a su vez que se incremente el capital disponible bajo la forma de activos fijos destinados a la producción: maquinaria, instalaciones petroleras y mineras, puertos, carreteras, edificaciones, etc. Ese incremento durante un período se denomina Formación Bruta de Capital Fijo. Pues bien, la participación de este renglón en el PIB durante 2023 y de 2024 fue solo de solo de 16,5%, la más baja desde el 2001, cuando estábamos recuperándonos de la crisis de finales del siglo pasado. Por otro lado, la inversión extranjera directa cayó en un 17% en 2024 con relación a la registrada en 2023 especialmente en su principal componente, el dedicado a actividades de la relacionada con actividades de petróleo y minería, que cayó en un 45%.

Las incertidumbres regulatorias y la franca animadversión que ha mostrado el Gobierno hacia el sector privado, especialmente en actividades mineras, generación y distribución de energía, concesiones viales, salud, etc., no son el mejor instrumento para incidir favorablemente en las expectativas empresariales. Recordemos que la inversión privada depende fundamentalmente de la rentabilidad esperada después de impuestos.

Lo que nos lleva al análisis de la segunda alternativa, el incremento en los impuestos, que ha sido la propuesta del ministro de hacienda recién posesionado. Pues bien, la carga tributaria ha aumentado notoriamente para el sector empresarial, especialmente después de la reforma tributaria de este gobierno, aprobada en 2022. Por otra parte, el decreto expedido dentro de la conmoción interior, se creó un impuesto a las exportaciones de hidrocarburos y de carbón. No es de extrañar que las dos principales empresas carboníferas anunciaran planes para disminuir sustancialmente sus niveles de producción para 2025, lo cual tendrá consecuencias sobre el crecimiento en el PIB de este año, que posiblemente no se han tenido en cuenta en las proyecciones oficiales.

La capacidad de tributación de los contribuyentes formales de la economía ya ha llegado a topes imposibles de superar. En el caso de los impuestos corporativos, la Tasa Efectiva de Tributación sobre la Renta (relación entre los impuestos sobre la renta causados y las utilidades antes de impuestos), según las cifras recolectadas por la Superintendencia de Sociedades, pasó de 40% a 65% entre 2022 y 2023, para las empresas que reportan como ”plenas individuales”, es decir aquellas que no poseen inversiones en otras empresas. Para las Pyme individuales, esa tasa efectiva pasó de 33% a 39% posiblemente por el hecho de que buen número de ellas están en el Régimen Simple de Tributación, que recordemos, el gobierno pretendía abolir con su fracasada propuesta de ley de financiamiento. La tributación sobre personas naturales, como lo saben quienes declararon renta el año anterior, ya llegó también a niveles exagerados. Si se piensa que pueden obtenerse más recursos gravando las rentas o el patrimonio de las grandes fortunas legales, vale la pena recordar que muchas de estas han optado por cambiar la residencia fiscal, motivadas precisamente por razones tributarias.

La única alternativa posible en el corto y mediano plazo es entonces la disminución en los gastos. El Gobierno se queja de las ataduras constitucionales y legales que le impiden hacer esos recortes. Ello es cierto, pero es bueno recordar que el Gobierno ha contribuido a aumentar de manera importante esas inflexibilidades. En primer lugar, la sobreestimación en los cálculos de recaudos tributarios especialmente en 2024 y 2025 incrementó los montos destinados al Sistema General de Participaciones, puestos que, según el artículo 357 de la Constitución actualmente vigente, esta participación se calcula sobre la variación de los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro años anteriores, incluido el correspondiente al aforo (es decir el presupuesto) del año en ejecución.

Por otra parte, el incremento en el salario mínimo en los últimos tres años incluyendo el auxilio de transporte, ha sido de 12% en términos reales. A ello se añaden los decretos específicos de incremento a los funcionarios públicos, bastante generosos, y el crecimiento en las plantas de personal. Todo ello ha hecho que los gastos de funcionamiento hayan aumentado en un 35% entre 2022 y 2024, 20 puntos por encima de la inflación acumulada entre esos dos años, y que los gastos de funcionamiento hayan pasado de 14,5% a 17% del PIB entre 2022 y 2024. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo, Mfmp, el Gobierno mismo informaba que ocho leyes aprobadas en 2023 (indudablemente con el aval fiscal del gobierno) tuvieron un costo fiscal permanente de $2,3 billones, además de 20 leyes que, según el Mfmp “tienen costo fiscal, pero no se cuenta con información precisa para su estimación”.

En fin, es necesario añadir el efecto que tendrá el Acto Legislativo 3 de 2024 (aún no promulgado por el Presidente) que exige que se incremente el monto del Sistema General de Participaciones desde un 26,8% de los ingresos corrientes de la Nación (cifra del Presupuesto de 2025) a un 39,5% en un período de 12 años que deben comenzarse a contar a partir de 2027. Esto exigirá que la ley de competencias que debe reorganizar las responsabilidades entre la Nación y las entidades territoriales, exigida para que comience a cumplirse el Acto Legislativo, recorte el gasto del Gobierno Nacional en cerca de $40 billones adicionales a pesos de hoy.

La situación fiscal del Gobierno Nacional es entonces crítica. La única herramienta posible que se puede utilizar para enfrentar esta situación es una reingeniería completa en la administración central que se traduzca en un recorte considerable en gastos. Es una tarea que hay que acometer desde ya, para lo cual serán necesarias reformas constitucionales y legales que disminuyan las inflexibilidades presupuestales, acompañadas de una voluntad política enorme para no seguir en esta carrera interminable por aumentar el tamaño del Gobierno.